SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-02413-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27) del 21-05-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 21 Mayo 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-02413-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
La Constitución de 1991 regula en sus artículos 212 a 215 los Estados de excepción en virtud de los cuales el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii) constituyan grave calamidad pública. (…). Los Estados de excepción se encuentran regulados por la Ley 137 de 1994, la que, en su artículo 20 consagró el control inmediato de legalidad, como un instrumento para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de Derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven avocadas a concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el Estado de excepción.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características
La jurisprudencia ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto de los cuales la Corte Constitucional debe ejercer un control automático e integral y, con una perspectiva diferente, incluyendo la confrontación del acto con las normas del ordenamiento superior referidas al tema objeto de reglamentación, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con relación a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción. (…). [E]l control que corresponde ejercer al juez contencioso no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino al ordenamiento superior, razón por la que este es un control integral, por cuanto su análisis implica realizar la confrontación con la i) Constitución Política: ii) el decreto que declara el Estado de emergencia y iii) el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, por parte de la Corte, en tanto es necesario determinar si, mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó al ordenamiento jurídico. Cabe aclarar que el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico. (…). El Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009, señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. (…). Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política. El carácter integral del control implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, puesto que siempre existirá la posibilidad de volver a plantear –esta vez en ejercicio de la acción pública de nulidad– cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad respecto de los enunciados normativos analizados, pero con fundamento en problemas jurídicos distintos a los resueltos por el Consejo de Estado al momento de realizar el control inmediato de legalidad. Lo anterior guarda relación con la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales
El examen formal impone verificar que el acto administrativo cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011. (…). Este presupuesto [de competencia] se configura por el ejercicio de las facultades que le es dable ejercer a un órgano o entidad debido a los criterios material, territorial y temporal, advirtiéndose su concurrencia en el sub lite, en consideración a que la Circular No. 30 del 8 de mayo de 2020 fue expedida por el Ministro de Salud y Protección Social, en uso de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 1º del Decreto Legislativo No. 539 de 2020. (…). Esta competencia excepcional se debe integrar normativamente con las potestades ordinarias conferidas a la referida cartera ministerial que, –según lo dispuesto por el artículo 1º del Decreto 4107 de 2011– tiene como objetivos fundamentales formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud. Además de las funciones consagradas en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, el Ministerio de Salud y Protección Social está facultado para formular la política general en materia de salud. (…). Concretamente, las funciones asignadas al Ministro del ramo, al tenor de lo dispuesto por el numeral 3º del artículo 6º del Decreto 4107 de 2011, incluyen las de expedir las resoluciones y demás actos administrativos que se requieran para el cumplimiento de los objetivos asignados. Por su parte, el parágrafo 1° del artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016 señala que en caso de epidemias o situaciones de emergencia sanitaria nacional o internacional, el Ministerio de Salud y Protección Social podrá adoptar medidas de carácter urgente y otras precauciones basadas en principios científicos recomendadas por expertos con el objetivo de limitar la diseminación de una enfermedad o un riesgo que se haya extendido ampliamente dentro de un grupo o comunidad en una zona determinada. En consecuencia, se encuentra acreditado el requisito referido a la competencia del funcionario para la expedición del acto administrativo, desde el punto de vista de la materia objeto de regulación. Igualmente, desde la óptica territorial, en cuanto la regulación cobija a todos los empleadores y contratistas del país públicos y privados en todo el territorio de la república en el que el Ministerio de Salud y Protección Social, en su condición de autoridad del orden nacional, goza de potestad de regulación y, adicionalmente, se cumple el criterio temporal, en consideración a que la regulación se expide por el término de duración de la emergencia sanitaria, tal como se desprende del artículo 1º del Decreto Legislativo 539 de 2020, objeto de desarrollo. (…). [De la formalidad en su expedición y el criterio temporal] se tiene que la Circular se encuentra debidamente numerada, fechada -30 del 8 de mayo de 2020- y firmada por el funcionario que la expidió, quien tiene el cargo de Ministro de Salud y Protección Social y cumple estrictamente el criterio temporal, referido a que fue adoptada en desarrollo del Decreto Legislativo No. 539 de 2020, que limitó la vigencia a la duración de la emergencia sanitaria declarada por la misma cartera ministerial la cual ha regido desde el 12 de marzo de 2020 y se encuentra actualmente en vigor hasta el 31 de mayo de la presente...
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