SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-03743-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN) del 26-03-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Fecha de la decisión | 26 Marzo 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-03743-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - El Consejo de Estado conoce de los actos de las autoridades nacionales proferidos en desarrollo de decretos legislativos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procede frente a un acto de una autoridad administrativa que desarrolla un decreto legislativo / ACUERDO NÚMERO 41 DE 2020 – Expedida por el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, M.O.P.
La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción […]. […] el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. […] El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Comprende el estudio de forma, materia, conexidad y proporcionalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Examen material comprende conexidad y proporcionalidad de las medidas / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Examen formal comprende competencia y formalidades
El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (art. 8 LEEE). El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (arts. 9, 10, 11, 13 y 20 LEEE).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 9 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20
ESTADO DE EXCEPCIÓN - Como hace parte del régimen de legalidad, la Administración está sujeta al ordenamiento durante su vigencia / DISCRECIONALIDAD JUDICIAL - No puede sustituir a la discrecionalidad administrativa porque viola la separación de poderes / ACTIVISMO JUDICIAL - El juez no puede sustituir a la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público
[…] el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisiones- por una inconstitucional “discrecionalidad judicial”. Una justicia extraviada en la Administración no solo contraviene la separación del poder público, sino que impide la adopción y ejecución de medidas administrativas que, precisamente, deben ser eficaces y oportunas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (arts. 113 y 215.2 CN). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechos- asumir competencias que el pueblo -a través de la ley- no le ha dado. El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables. […] La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 230
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control integral / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - El fallo hace tránsito a cosa juzgada relativa
Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 PARÁGRAFO / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7
COVID-19 - Motivo para la declaratoria de un estado de excepción
El Acuerdo n°. 41 del 18 de agosto de 2020 de ICETEX habilitó para que las actas y acuerdos de la junta directiva pudieran suscribirse por firma digital, autógrafa mecánica, digitalizada o escaneada. Estas medidas se tomaron en el marco de la emergencia sanitaria derivada de la pandemia del COVID-19 y del estado de excepción declarado por el Decreto 417 de 2020.
FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020
ICETEX – Naturaleza jurídica y competencia / ICETEX – Junta Directiva
El Instituto Colombiano de Especialización Técnica en el Exterior -ICETEX- creado por el artículo 1 del Decreto 2586 de 1950 y reestructurado por la Ley 1002 de 2005, es una entidad financiera de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional (art. 1). El ICETEX tiene como propósito el fomento social de la educación superior, en especial de la población de bajos recursos económicos y de aquella con mérito académico, en todos los estratos, a través de mecanismos financieros que hagan posible el acceso y la permanencia de las personas a la educación superior, la canalización y administración de recursos, becas y otros apoyos de carácter nacional e internacional, con recursos propios o de terceros (art. 2). […] La Junta Directiva del ICETEX es el máximo órgano de dirección de la entidad, su primera autoridad ejecutiva y ejerce las funciones establecidas en la Ley 1002 de 2005, en el Decreto 1050 de 2006 y en el Acuerdo 013 de 2007. Los numerales 3 y 4 del artículo 9 del Decreto 1050 de 2006 establecen que la Junta Directiva tiene la facultad de expedir y modificar los estatutos del Instituto, así como de expedir los actos administrativos que se requieran para el cumplimiento de las funciones y de las operaciones del ICETEX.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2586 DE 1950 – ARTÍCULO 1 / LEY 1002 DE 2005 ...
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