SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-01099-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22) del 28-08-2020
| Sentido del fallo | INHIBITORIO |
| Fecha de la decisión | 28 Agosto 2020 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-01099-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad / ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO – Elementos
[L]a Sala analizará dos aspectos previos, que fueron puestos de presente por el Ministerio de Minas y Energía, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público, que tienen que ver con la procedencia del medio de control inmediato de legalidad, a saber, si el acto demandado: a) constituye un acto administrativo en cuanto contiene consideraciones relacionadas con la aplicación en el sector de energía de las excepciones al aislamiento preventivo obligatorio, contempladas en el artículo 3, numerales 13 y 25 del Decreto 457 de 2020 y b) si dicha manifestación de voluntad contenida en la referida circular, desarrolla un decreto legislativo dictado en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 417 de 2020. Este estudio resulta determinante en la medida que de llegar a prosperar algunas de estas objeciones planteadas por los sujetos procesales anteriormente señalados, quienes coinciden en sostener que no se configuran estos requisitos de procedibilidad para efectuar el actual control inmediato de legalidad, la Sala se relevaría de acometer el estudio de fondo de la resolución objeto de examen. (…). Ahora bien, llegada esta etapa final del proceso y habiéndose recopilado el material probatorio e intervenciones allegadas en su curso, dentro de las oportunidades previstas en el artículo 185 del CPACA, se tiene que el Ministerio de Minas y Energía, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público presentaron sendos escritos en los que retomaron el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad del artículo 136 ejúsdem, destacando como objeto de controversia lo relacionado con la naturaleza jurídica de la Circular No. 4007 de 2020 y que la misma no se fundamenta en la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el gobierno nacional, por lo que estiman que esta corporación debe inhibirse para fallar este asunto. (…). En primer lugar, impera precisar que la doctrina especializada ha abordado el estudio del acto administrativo desde distintas teorías que se proponen identificar el núcleo esencial de este instituto jurídico. Así por ejemplo existe un grupo de teóricos que destacan la «voluntad», como elemento sustantivo que lo distingue de otros fenómenos. En tanto otros, ahondan en precisar qué tipo de «declaración» es la que se expresa en el acto administrativo. Así mismo, hay teóricos que parten del ejercicio de un poder soberano para construir la noción de «acuerdo administrativo» o de la prerrogativa de autotutela para destacar lo que se concibe como la «decisión ejecutoria». (…). [A] pesar de la importancia de la noción de acto administrativo, es claro que no se trata de un concepto jurídico unívoco, pues, con frecuencia el derecho atribuye a la expresión acto administrativo, un significado más o menos amplio o restringido, según la teoría o el sistema jurídico de que se trate. A pesar de que estas teorías y conceptualizaciones doctrinales expresan visiones disímiles, todas ellas manifiestan contenidos relativamente válidos y constituyen una forma de observar la sustancialidad del fenómeno. (…). De [la] definición acogida por la Corte se destacan varios elementos: i) considera que el acto administrativo es una manifestación de voluntad, es decir, un producto intelectual y no una actuación material; ii) sostiene que tal manifestación volitiva debe tener la vocación de producir efectos jurídicos; con lo cual excluye del concepto de acto administrativo aquellas declaraciones no destinadas a generarlos; iii) entiende la producción de efectos jurídicos como la creación, la modificación o la extinción de derechos o de deberes para los administrados, reconociendo así el contenido favorable o desfavorable del acto, aunque dejando por fuera del concepto la generación de efectos jurídicos ad-intra, esto es, al interior de la Administración, sin que se causen o afecten derechos u obligaciones para los administrados. O., además, que en la definición la Corte prescinde de dos elementos –o, por lo menos, no los menciona–: el necesario carácter unilateral de la manifestación de voluntad y no exigiendo que deba tratarse de la función administrativa. (…). [L]a definición, según la cual, el acto administrativo «(…) es la expresión de voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones administrativas, que modifique el ordenamiento jurídico, es decir, que por sí misma cree, extinga o modifique una situación jurídica» ha sido la más clara y extendida en la jurisprudencia del Consejo de Estado, reiterada en todas las Secciones de forma sistemática y en distintas épocas.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Instrucciones o circulares de servicio / CIRCULARES – Son enjuiciables si producen efectos jurídicos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto enjuiciado no desarrolla un decreto legislativo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Declaratoria de improcedencia
En punto a las instrucciones y circulares de servicio, que corresponde al acto objeto de examen, el Consejo de Estado se ha pronunciado (…) para señalar que si estas tienen la virtualidad de contener decisión son actos administrativos y en consecuencia son demandables ante la jurisdicción contenciosa administrativa, de lo contrario, por carecer de la vinculatoriedad, están excluidas del control judicial. (…). Existe una disparidad conceptual en el Consejo Estado, sobre el alcance y la noción de acto administrativo, en lo que respecta a las instrucciones o circulares de servicio, lo cual se evidencia por los elementos tratados en sus providencias, en el sentido de que algunas expresiones de voluntad, como las contenidas en los memorandos, instructivos o circulares internas, pese a tener un valor meramente orientativo, instructivo o informativo, se les atribuye el carácter de acto administrativo enjuiciable, en todos los casos. Sin embargo, en una línea de tiempo, la tesis que mayor vigencia y reiteración ha sido la de sostener que estos pronunciamientos de la administración solo son enjuiciables si tienen la virtud de producir efectos jurídicos. Descendiendo al caso sub examine, se tiene que la Circular No. 4007 del 25 de marzo de 2020, emitida por el Viceministro de Energía, si bien, contiene unas instrucciones que se rotulan como «consideraciones» respecto de la aplicación del Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, en relación con las medidas de aislamiento preventivo y obligatorio, en realidad contiene unas órdenes con carácter perentorio dirigidas a actores y usuarios de la cadena logística y productiva del Sector de Energía, autoridades territoriales civiles, administrativas, de policía, y ciudadanía en general, con el fin de asegurar la continuidad de los servicios indispensables del sector de energía, (incluyendo hidrocarburos, biocombustibles y energía eléctrica). (…). De lo expuesto puede inferirse que la Circular 4007 del 25 de marzo de 2020, expedida por el Viceministro de energía, constituye un acto administrativo de contenido general, susceptible de ser enjuiciado por vía del control inmediato de legalidad, en tanto impone cargas, deberes y obligaciones a los integrantes de la cadena productiva del servicio de energía, a fin de asegurar su continua prestación, dado su carácter esencial, en todo el territorio nacional. (…). [L]a Circular 4007 de 2020, es un acto administrativo que no desarrolla un Decreto Legislativo sino un decreto ordinario del Gobierno Nacional, expedido al amparo del poder de policía para el mantenimiento ordinario del orden público, dado que sobre la naturaleza del Decreto 457 de 2020, esta Corporación, como la honorable Corte Constitucional, ya se ha pronunciado al respecto. (…). Así las cosas, se concluye que la Circular No. 4007 de 2020, no es susceptible de este medio de control inmediato de legalidad, en la medida que, como se expuso precedentemente, fue proferida con fundamento y desarrollo del Decreto 457 de 2020, cuya naturaleza ha sido definida como ordinaria, por lo que se impone declarar improcedente este medio de control.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la definición de acto administrativo, ver, entre otras: Corte Constitucional, sentencia C-487 de 1996, C-037 de 2000, C-1436 de 2000. Sobre el mismo tema, consultar: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de mayo 1995, M.D.G.L., radicado 5761; Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 17 de febrero de 2011, M.M.A.V., Radicado 2009-00080-01; Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 5 de diciembre de 2011, M.C.T.O. de R., R.. 25000-23-27-000-2005-00262-01; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, providencia del 25 de octubre de 2019, M.M.A.M., radicación 11001-03-26-000-2011-00035-00. Sobre las circulares de servicio demandables ante la jurisdicción cuando contienen decisiones, consultar, entre otras que se citan: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de agosto de 2005, M.M.E.G.G., radicado 11001-03-26-000-2000-08345-01; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 30 de octubre de 2008, M.M.N.H.P., Radicación 07001-23-31-000-2008-00011-01; Consejo de...
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