SENTENCIA nº 11001-03-25-000-2014-00486-00 de Consejo de Estado (SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A ) del 19-08-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Número de expediente | 11001-03-25-000-2014-00486-00 |
| Fecha de la decisión | 19 Agosto 2021 |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONVENIOS INTERNACIONALES DEL TRABAJO / CONDICIONES DE TRABAJO DE LOS EMPLEADOS PÚBLICO / POTESTAD UNILATERAL DEL ESTADO PARA ESTABLECER LA REMUNERACIÓN Y FUNCIONES DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS
En torno a los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia, la Corte Constitucional (…) sostuvo que no ofrece ninguna duda que aquellos fueron integrados a la legislación interna, por disposición expresa del inciso 4 del artículo 53 de la Constitución, lo que significa que «adquieren el carácter de normas jurídicas obligatorias en el derecho interno por el solo hecho de su ratificación, sin que sea necesario que se dicten nuevas leyes para incorporar su contenido específico en el ordenamiento jurídico del país o para desarrollarlo» y que constituyen «fuente principal y son aplicables directamente para resolver las controversias». [E]n lo que respecta a la fijación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos, la Constitución Política determina que tanto la remuneración como las funciones son establecidas, en forma unilateral, por el Estado, en efecto, y de acuerdo con lo previsto en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) al Congreso le está encomendado expedir las leyes marco a las que se debe sujetar el Gobierno Nacional para i) fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y ii) fijar el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales; mientras que al presidente de la República, en el ámbito nacional, le corresponde señalar las funciones especiales y fijar los emolumentos de los empleos que demande la administración central.
NULIDAD DEL DECRETO 160 DE 2014 / CONVENIOS Y RECOMENDACIONES DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO – OIT / DERECHO DE SINDICACIÓN Y NEGOCIACIÓN COLECTIVA / FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / DERECHO DE ASOCIACIÓN PARA LOS SERVIDORES PÚBLICOS / PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA SINDICAL / PRINCIPIO DE AUTONOMÍA SINDICAL / PRINCIPIO DE DEMOCRACIA SINDICAL
El decreto del que se acusan algunos apartes se dictó por el Gobierno nacional en ejercicio de las competencias atribuidas al presidente de la República en el artículo 189, numeral 11, esto es, en uso de «la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes» y, en particular, la norma que reglamentó fue la Ley 411 de 1997 «[p]or medio de la cual se aprueba el "Convenio 151 sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública", adoptado en la 64 Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, Ginebra, 1978». Por lo anterior, es preciso señalar que la Corte Constitucional en Sentencia C-377 de 1998 declaró que el contenido general del convenio 151 —aprobado mediante la Ley 411 de 1997— era compatible con la Constitución y, en términos generales, sostuvo que la finalidad de este consistía en «completar ciertos vacíos normativos en el derecho laboral internacional, ya que los convenios y recomendaciones precedentes de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, sobre el derecho de sindicación y negociación colectiva no son aplicables a todas las personas empleadas por el Estado» y bajo ese entendido, los empleados del Estado se encontraban parcialmente desprotegidos en sus derechos a la asociación sindical y algunas formas de negociación colectiva, por lo cual, el convenio aprobado buscó «establecer unas garantías mínimas para la libertad sindical de quienes trabajan para el Estado». En dicha sentencia, la Corte consideró que «en general los servidores públicos gozan de los derechos constitucionales como toda persona, con las limitaciones derivadas del ejercicio de sus cargos» de ahí que se justifique la exclusión de tales derechos a los miembros de la Fuerza Pública o a aquellos empleados que «se desenvuelven en cargos de autoridad o confianza». En todo caso, a la luz de lo dispuesto en los artículos 4, 5 y 6 del Convenio sostuvo que el reconocimiento del derecho de asociación para los servidores públicos implica que estos gozan de «todas las otras garantías que son consustanciales al ejercicio de ese derecho, como es el amparo contra actos de discriminación antisindical, la protección de la independencia de las organizaciones sindicales y la necesaria concesión de ciertas facilidades a los representantes de la misma, como el fuero sindical». En tal contexto, declaró la exequibilidad de tales disposiciones, bajo el entendimiento «de que consagran un mínimo de garantías para los servidores públicos en relación con el derecho de asociación, las cuales pueden ser desarrolladas de manera más generosa por la legislación nacional». Por otro lado, en materia de determinación de las condiciones de empleo en el sector público y la solución de conflictos, a que aluden los artículos 7 y 8 del Convenio, la Corte consideró que al respecto era necesario hacer una distinción entre los trabajadores oficiales y los empleados públicos, pues en cuanto a los primeros no se encontraba ninguna objeción de las disposiciones del convenio, ya que armonizaban con los principios y valores constitucionales; sin embargo, en lo que atañe a tales derechos para los empleados públicos sostuvo que como la Constitución Política determina que las funciones y remuneración de esta clase de servidores se establecen en forma unilateral por el Estado en los distintos órdenes territoriales, pareciera que tales artículos no podrían ser aplicados a este tipo específico de servidores públicos. […] Artículo 8, numeral 1. En el artículo 8 del decreto cuya nulidad se solicita se fijan las condiciones y requisitos para la comparecencia sindical a la negociación y, entre ellas, en su numeral 1, señala que ante la pluralidad de organizaciones sindicales de empleados públicos, estas deben realizar actividades previas de coordinación para integrar las solicitudes, con el fin de concurrir en unidad de pliego y en unidad de integración de las comisiones negociadoras y asesoras. […] [L]a Sala no vislumbra en qué forma podría verse afectado el principio de participación democrática sindical con el requisito impuesto en el numeral 1 del artículo 8 del decreto demandado, pues, por el contrario, constituye un desarrollo de aquel, en tanto lo que exige es la realización de actividades de coordinación entre las diferentes organizaciones sindicales que participan en una negociación de esta naturaleza, de modo que se permita la participación de todas ellas con un fin definido, que es el de concurrir a las mesas de negociación de manera unificada, todo ello con el propósito de facilitar el proceso de negociación y, en todo caso, constituye una manera para lograr el cumplimiento de las reglas previstas en el artículo 3, numeral 3, del Decreto 160 de 2014, que consiste en que solo habrá una mesa de negociación y un solo acuerdo colectivo por entidad o autoridad pública. […] Artículo 9, numeral 1. El artículo 9 del decreto cuestionado se refiere al grado de representatividad sindical y la conformación de la comisión negociadora, y, en particular, se cuestiona lo previsto en el numeral 1, según el cual «en caso de que concurran a la negociación varias organizaciones sindicales de empleados públicos, éstas en ejercicio de su autonomía sindical determinarán el número de integrantes de la comisión negociadora y su distribución entre los distintos sindicatos. En el evento en que no haya acuerdo para la distribución de los representantes ante la mesa de negociación, ésta debe ser objetiva y proporcional al número de afiliados con derecho y pago de su cuota sindical depositada en banco, conforme a los artículos 393 y 396 del Código Sustantivo del Trabajo y según certificación del tesorero y secretario». […] [L]a Subsección considera que lo que plantea la disposición cuestionada es, en primer lugar, dejar al arbitrio de las asociaciones sindicales concurrentes, la decisión de determinar el número de integrantes de la comisión negociadora y su distribución entre los distintos sindicatos, todo ello, atendiendo el principio de autonomía sindical, pero, en segundo lugar, y en el evento de desacuerdo sobre ese particular, fija unas reglas que no tienden a favorecer a las mayorías, sino que buscan una participación objetiva y proporcional al número de trabajadores sindicalizados, lo que, en sentir de la Sala, se aviene al principio de democracia sindical, para la distribución de los representantes de los sindicatos ante la mesa de negociación. La Sala estima que los términos en que está planteada la regla, para efecto de la distribución de los representantes ante la mesa de negociación, permiten la participación de todos los sindicatos concurrentes, bien sea que tengan la mayoría de afiliados o que no sea así, pues se determina que esta distribución debe ser «objetiva y proporcional al número de afiliados» pero, en momento alguno, se impone que solo los sindicatos mayoritarios tendrán la representatividad y, en todo caso, «con el propósito de garantizar valores como el pluralismo y la participación, las democracias modernas han entendido que la mejor manera de salvaguardar los principios aludidos es a través de sistemas proporcionales de elección que permiten la participación de las minorías en el ejercicio del poder, cosa totalmente distinta sucede con los sistemas mayoritarios en los cuales el poder solo es ejercido por quien obtiene la mayoría con desconocimiento total de cualquiera grupo minoritario» y, en ese sentido, se entiende que al no existir un desconocimiento total de grupos minoritarios, sino que la elección surja de un proceso objetivo y proporcional, no se está desechando el derecho de las minorías. […] [L]a Sala entiende que la disposición orientada a que sean las propias organizaciones sindicales las que determinen el número de integrantes...
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