SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-02558-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 9) del 18-08-2020
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Fecha de la decisión | 18 Agosto 2020 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-02558-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ESTADOS DE EXCEPCIÓN / DERECHOS FUNDAMENTALES INTANGIBLES / RESPETO A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance
[E]n virtud del Estado Constitucional de Derecho, la declaratoria del estado de excepción, así como los decretos legislativos y las medidas administrativas que lo desarrollan, deben ceñirse a la Constitución como norma jurídica fundamental del Estado, tal como lo prescribe el art. 4. […] Cualquier medida que se tome en desarrollo de la declaratoria de un estado de excepción, tiene como límite el respeto por los derechos humanos reconocidos en la Constitución Política, y en los instrumentos internacionales que se integran al ordenamiento jurídico interno en virtud del bloque de constitucionalidad. […] [L]os parámetros fijados por la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, son de obligatoria observancia en el control de las medias que se toman, en virtud de un estado de excepción, como especial garantía para impedir limitaciones o restricciones innecesarias de los derechos humanos. […] [E]n materia de estados de excepción, se hace relación a los derechos humanos considerados como intangibles, esto es, aquellos que durante estados de anormalidad no pueden ser suspendidos, ni tampoco sus respectivas garantías judiciales. […] [L]a Ley Estatutaria de los Estados de Excepción Ley 137 de 1994, prescribe en el art. 5 que las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación, de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún estado de excepción. Dicho artículo señala además que tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos, y que de todas formas se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. […] [L]os demás derechos, que no son considerados como intangibles, pueden ser objeto de restricciones en los estados de excepción, pero estas no son ilimitadas y deben ajustarse a los principios de razonabilidad, idoneidad y proporcionalidad. […] [E]l artículo 6 de la citada ley permite limitar el ejercicio de algún derecho no intangible, a condición de que no se afecte su núcleo esencial y se establezcan garantías y controles para su ejercicio, y por su parte, el art. 8 ibidem, determina que los decretos de excepción deberán justificar de forma expresa los motivos por los que se imponen limitaciones a los derechos constitucionales a fin de demostrar la conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por los cuales se hacen necesarias.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control formal / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control material
El art. 20 de la Ley 137 de 1994 dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se trata de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales. […] De manera reiterada, la jurisprudencia de la Corporación ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: 1.- Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos. De ahí́ que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial. 2.- Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto. Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. 3.- Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. 4.- Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción. 5.- La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. […] Control de los requisitos formales. El examen formal consiste en verificar que el acto general cumpla con los siguientes requisitos: 1. Que se trate de un acto de contenido general. 2.Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, y 3. Que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. […]
La Resolución 109 de 5 de junio de 2020, cumple con todos los requisitos formales atinentes al contenido general, al expedirse en ejercicio de la función administrativa y su contenido desarrolla el contenido del Decreto 417 de 2020, lo cual permite abordar el control material del acto bajo estudio. CONTROL MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN 109 DE 5 DE JUNIO DE 2020. […] [L]a Resolución 109 de 5 de junio de 2020, suscrita por el director ejecutivo de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, guarda una relación estrecha -conexidad- con los hechos que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia toda vez que buscó mitigar la grave situación económica a la que se verán sometidos los usuarios del servicio de gas domiciliario, para permitirles una financiación de un componente del servicio de gas. […] El control de proporcionalidad apunta en primer lugar, al análisis de la necesaria adecuación que debe existir entre las medidas adoptadas y la gravedad de la crisis, y, en segundo término, a verificar que dichas medidas no restrinjan o limiten derechos humanos intangibles, o afecten de manera grave e innecesaria otros derechos humanos que no tengan esta condición.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 109 DE 5 DE JUNIO DE 2020 - Se encuentra ajustada a la legalidad / RESOLUCIÓN 109 DE 5 DE JUNIO DE 2020 - Se declara la nulidad del artículo 2
[L]os artículos 3 y 4 de la Resolución sometida a este control de legalidad resultan ser plenamente consecuentes con la gravedad de los hechos y con los efectos económicos ocasionados y los coletazos que se esperan del estado de emergencia sanitaria internacional y guardan una estrecha conexidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, al propender a la prestación eficiente del servicio del gas, sin menoscabar de manera grave los derechos de los prestadores del servicio. […] [L]os artículos 3 y 4 del acto objeto de control, no limitan, afecta o mucho menos suspenden los derechos y libertades intangibles que protege el derecho internacional de los derechos humanos, y el derecho interno, ni irradia un efecto que impacte de manera negativa el núcleo esencial de los demás derechos cuyo disfrute puede ser limitado o restringido en situaciones de emergencia como la que hoy afecta no solo al país sino al mundo entero. […] [L]as medidas adoptadas en los artículos 3 y 4 de la resolución objeto de control, se ajustan al principio de proporcionalidad, en tanto son necesaria, adecuadas y están plenamente justificadas en la necesidad de mitigar los efectos económicos que el estado de emergencia puede ocasionar a los usuarios del servicio de gas, de los estratos 1 y 2. En este orden, le Sala encuentra que le asistió razón al ministerio público y al director ejecutivo de la Comisión de Regulación de Energía y Gas para defender la legalidad del acto analizado. […] [L]a disposición contenida en el artículo 2º de la Resolución 109 de 2020, integra una regulación específica establecida por la autoridad competente para la época de anormalidad en la prestación del servicio, por lo que no se puede equiparar a un servicio que cobran los operadores del servicio de manera libre en épocas en las que no hay perturbación del orden establecido. […] [L]a medida persigue una finalidad válida, es útil para los fines propuestos, en cuanto pretende contrarrestar los efectos económicos adversos de la crisis originada por el virus COVID 19, ya que busca facilitar que los usuarios puedan contar con el servicio de gas, sin que les sea suspendido, mediante la financiación de una parte de los elementos que lo integran. […] [L]a medida cumple con el objetivo dispuesto por el Decreto Legislativo 517 de 2020. […] En igual sentido, cumple con el criterio de necesidad […] [S]e requería modificar algunos aspectos de la Resolución 048 de 2020 con el fin de asegurar el máximo beneficio a los usuarios, así como reducir los riesgos asociados a la recuperación de los saldos diferidos. […] [E]n lo que atinente al juicio de motivación suficiente (…) de explicación de las razones que justifican la adopción de las medidas, especialmente de aquellas tomadas en el estado de excepción que imponen limitaciones a los derechos constitucionales (…) es necesario señalar que las medidas adoptadas en el art. 2º del acto objeto de control, no tienen una explicación de porque es necesaria su adopción. […] [E]sta Sala declarará la nulidad de la medida adoptada en el...
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