SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-02083-00 de Consejo de Estado (SALA DIECISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN) del 18-08-2020
| Sentido del fallo | NIEGA / INHIBITORIO |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-02083-00 |
| Fecha de la decisión | 18 Agosto 2020 |
| Tipo de documento | Sentencia |
ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD / ENFERMEDADES DE INTERÉS EN SALUD PÚBLICA / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / EMERGENCIA SANITARIA / COVID 19 / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / MINISTERIO DEL TRABAJO / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA / CIRCULAR EXTERNA / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / ENFERMEDADES DE INTERÉS EN SALUD PÚBLICA / EMERGENCIA SANITARIA / COVID 19 / DECRETO LEGISLATIVO / DECRETOS DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / EMERGENCIA SANITARIA / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / MANTENIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / EMERGENCIA SANITARIA
Las medidas que han sido adoptadas en el orden nacional con el propósito de prevenir y controlar la propagación del COVID-19, mitigar sus efectos, adecuar el sistema de salud para atender los requerimientos de atención a los potenciales pacientes, contener los efectos del impacto grave y sobreviniente que tuvieron, sobre la economía del país las decisiones sanitarias y de salubridad pública, tienen origen en fuentes formales de diversa naturaleza y jerarquía. (…) [A]quellas fueron adoptadas inicialmente en el marco de las atribuciones administrativas, ordinarias y cotidianas del ministerio de salud, pero que muy pronto se mostraron insuficientes para atender los requerimientos de la prevención y mitigación de los efectos de un brote que empezaba a reconocerse por la Organización Mundial de la salud con caracteres de pandemia. (…) Se abrió paso, entonces, una segunda fase, en el mismo marco de las atribuciones administrativas del ministerio, pero en un escenario de emergencia sanitaria que autorizaba la adopción de medidas extraordinarias, estrictas, urgentes y necesarias para asegurar una adecuada situación de higiene y seguridad en todas las actividades públicas y privadas. Entre estas se cuentan aquellas adoptadas mediante Decreto 457 del 22 de marzo de 2020. Con todo, estas disposiciones resultaron precarias para contener el incremento del número de contagios, en términos que podían provocar el colapso del sistema de Salud pública. (…) Todo ello puso en evidencia la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de orden administrativo, al tiempo que la dificultad de afrontar la crisis con medidas introducidas por el cauce ordinario del debate legislativo, motivo por el cual, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, hubo de declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, una modalidad de estado de excepción que le habilita para, con la firma de todos sus ministros, realizar funciones que, de ordinario, son privativas del Congreso de la República, mediante la expedición de decretos con fuerza de ley conocidos bajo el apelativo de decretos legislativos. Entre estos se cuentan las establecidas mediante el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020.
FUENTE FORMAL: DECRETO 457 DE 2020 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020
DECRETO LEGISLATIVO / DECRETOS DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / EMERGENCIA SANITARIA / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / MANTENIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / EMERGENCIA SANITARIA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
[L]a jurisdicción contencioso-administrativa es competente para ejercer control de legalidad sobre los actos generales expedidos en ejercicio de la función administrativa. Tal competencia, si de controlar se trata, la legalidad de medidas administrativas ordinarias y extraordinarias adoptadas con subordinación a la ley y a los actos con fuerza de ley expedidos al margen de los estados de excepción, sólo se puede activar cuando alguna persona incoa el medio de control de (simple) nulidad. En cambio, la competencia para el control de legalidad de las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa, pero como desarrollo de los decretos legislativos, se activa oficiosamente, sin perjuicio del control que puedan tener por causa del ejercicio del medio de control de nulidad y, eventualmente, de nulidad y restablecimiento del derecho.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver sentencias de 20 de octubre de 2009, Exp. 2009-00549; y del 9 de diciembre de 2009, Exp. 2009-0732 00.
IMPROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN ADMNISTRATIVA / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / NATURALEZA JURÍDICA DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / ESTABLECIMIENTO PÚBLICO / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / CORPOGUAJIRA / RESOLUCIÓN N 0695 DE DOS MIL VEINTE (2020) / DECRETO LEGISLATIVO – No fue expedido en desarrollo de un decreto legislativo en estado de excepción
[L]a Resolución No. 0695 del 25 de marzo de 2020 del Director General de la Corporación Autónoma regional de la Guajira –CORPOGUAJIRA –, no fue expedida en desarrollo de un decreto legislativo durante el estado de excepción, sino con fundamento en preceptos ordinarios, lo cual resulta insuficiente para concluir que dicho acto sea objeto del control inmediato de legalidad, como lo exige el artículo 20 de la Ley 137 de 1994. Aunque en el contenido de la Resolución No. 0695 del 25 de marzo de 2020 se hizo mención en sus consideraciones al Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y en su parte resolutiva se adoptaron medidas que, en principio, podrían resultar fácticamente similares con los decretos legislativos dictados desde el 17 de marzo de 2020, la Sala considera que de acuerdo con en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, el numeral 8 del artículo 111 y el articulo 136 del CPACA y la jurisprudencia que ha trazado esta Corporación tales aspectos no bastan para que se satisfaga a plenitud el requisito legal consistente en que la medida objeto del control inmediato de legalidad constituya un desarrollo de dichos decretos durante los estados de excepción, no obstante que en el presente caso se hubiese cumplido con los otros dos presupuestos para que esta Corporación conociera del asunto como que 1. El acto administrativo emanado de una autoridad del orden nacional tenga un contenido general y 2. Sea dictado en ejercicio de la función administrativa.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el presupuesto de procedencia del control de legalidad inmediata ver auto de 14 de mayo de 2020; Exp. 11001-03-15-000-2020-01770-00 y Sentencia de 11 de mayo de 2020. Exp. 11001-03-15-000-2020-00944-00.
RESOLUCIÓN 715 DE 2020 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD INTEGRAL / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONEXIDAD / ANÁLISIS DE CONEXIDAD / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / ANÁLISIS DE PROPORCIONALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO EN ESTADOS DE EXCEPCIÓN / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / AUTO DE AUTORIDAD NACIONAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / REQUISITOS DE FORMA DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL – P. de control inmediato de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Confrontación del acto administrativo objeto de control con todo el ordenamiento jurídico vigente / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Normatividad / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaración del Estado de Emergencia / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DECRETO LEGISLATIVO / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN DECRETO LEGISLATIVO
Vistos los antecedentes y motivaciones de la Resolución No. 0715 de 13 de abril de 2020, es fácil advertir que la autoridad administrativa relaciona como fundamentos de las medidas que allí adopta, fuentes formales de diferente naturaleza y jerarquía. Por tanto, el control de legalidad ha de hacerse en forma integral conforme al lineamiento trazado por la jurisprudencia de la Corporación, examinando, entre otros aspectos, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y con la normativa del decreto legislativo que han sido expedidos con ocasión de este y que el acto administrativo dice desarrollar, y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. (…) De antemano, la Sala aprecia que la citada Resolución cumple con...
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