SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-01483-00 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C) del 07-05-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 07 Mayo 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-01483-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / REVISIÓN EVENTUAL DE LA ACCIÓN DE GRUPO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL / SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Alegadas como desconocidas no tiene carácter unificador ni plantean una posición jurisprudencial reiterada y vigente de la Corporación / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL / SENTENCIA DE TUTELA – Alegada como desconocida no adoptan una postura constitutiva de precedente constitucional ni es contraria a la sentencia de unificación aplicada en el caso bajo estudio / ADECUADA APLICACIÓN DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / EFECTOS DE LA SENTENCIA DE NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Desde el origen o ex tunc, excepto que se trate de situaciones jurídicas consolidadas caso en el cual producirá efectos desde ahora o ex nunc / PAGO INDEBIDO DEL TRIBUTO DENOMINADO ESTAMPILLA PRO-DESARROLLO – Declarado nulo / DEVOLUCIÓN DE TRIBUTOS INDEBIDAMENTE PAGADOS – Vía indemnizatoria / OBLIGACIÓN DE AGOTAR EL REQUISITO ADMINISTRATIVO PREVIO – Previo acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa / INDEMNIZACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO CAUSADO POR EL PAGO INDEBIDO O EXCESIVO DE TRIBUTOS – Medio de control procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, no la acción de grupo / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DE PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO – Procedente si se cumple la carga de acreditar la antijuricidad del daño reclamado y su nexo causal / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES
[E]l objeto de debate en este asunto gravita sobre una decisión de la Sala Especial de Decisión No.19 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, emitida en el trámite del mecanismo previsto en los artículos 272, 273 y 274 de la Ley 1437 de 2011. En concreto, del fallo de unificación del 1 de octubre de 2019 que declaró próspera la solicitud de revisión eventual, por cuanto encontró que el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la providencia objeto de revisión, había desconocido el fallo de unificación del 4 de diciembre de 2018, proferido por la Sala Cuarta Especial de la Sala Plena de esta Corporación, que, en un caso análogo al que revisaba, se decantó por una de las posturas relacionadas con los siguientes asuntos: (i) los efectos de las sentencias de nulidad que recaen sobre los actos administrativos de carácter general y la consolidación de situaciones jurídicas; y (ii) la devolución de tributos indebidamente pagados y su vía indemnizatoria. La postura de la Sala Cuarta Especial de la Sala Plena de esta Corporación y de la Sala Especial de Decisión No.19 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, frente a los anteriores puntos de derecho, se centró en fijar las siguientes reglas jurídicas, en aras de garantizar la unificación de jurisprudencia, a saber: 1) Una sentencia que anula un acto administrativo de carácter general tiene efectos desde el origen o ex tunc, excepto que se trate de situaciones jurídicas consolidadas, esto es, cuando ya no son susceptibles de ser discutidas en vía administrativa o jurisdiccional, o también, en el evento que el interesado dejó precluir la oportunidad de someterlas a examen administrativo previo o judicial, razón por la cual el acto cobró firmeza. En este último caso producirá efectos desde ahora o ex nunc. 2) Quien acuda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para pretender la indemnización del daño antijurídico causado por el pago indebido o excesivo de tributos, tendrá la carga de agotar los procedimientos previos establecidos en el artículo 850 del Estatuto Tributario, el Decreto 1000 de 1997 y su decreto derogatorio 2277 de 2012 y demás normas concordantes. 3) En estos asuntos, el medio de control adecuado es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no la acción de grupo, salvo que el demandante cumpla con las exigencias del inciso 2º del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, es decir, que, además de probar el daño, deberá acreditar su antijuricidad, el nexo causal y los perjuicios efectivamente causados. En el presente asunto, la solicitud de tutela menciona algunas sentencias de esta Corporación, con el objeto de aseverar que la postura jurisprudencial está encaminada a establecer las siguientes reglas jurídicas: a) la procedencia de las acciones de grupo cuando la fuente de daño reclamado provenga del pago indebido de un tributo, cuyo acto creador de la imposición fue declarado nulo por vía judicial; y (b) los fallos que declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general producen efecto ex tunc. Al rompe, la Sala advierte que la protesta que por violación del precedente eleva el colectivo accionante contra la sentencia del 1 de octubre de 2019, se releva, cuando menos, extraña, si se considera que esta decisión, por su carácter unificador, justamente sentó un precedente vinculante para los jueces que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y que, además, su motivación se estructuró conforme a los lineamientos trazados en otro fallo de unificación que resolvió un caso análogo a este asunto. Pero, además, porque las sentencias invocadas como referentes en la solicitud de amparo no resultan aplicables a este trámite, puesto que no tienen la connotación unificadora ni plantean una posición jurisprudencial reiterada y vigente de esta Corporación para la solución de estos casos, en términos del mecanismo eventual de revisión. En consecuencia, la Sala negará el amparo, respecto del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. (…) En lo que atañe al defecto por desconocimiento del precedente constitucional, en primer lugar, la Sala observa que los tutelantes invocan la sentencia T-121 de 2016 para sustentar la postura “pacifica” de la Corte Constitucional, al afirmar que los fallos de nulidad del Consejo de Estado producen efectos ex tunc. Pues bien, como pasa a mostrar a continuación, la Sala no encuentra identidad fáctica y jurídica entre la sentencia invocada y la providencia del 1 de octubre de 2019, circunstancia que hace inviable cualquier análisis fundado en el desconocimiento del principio de igualdad. En efecto, mientras que la decisión acusada en esta ocasión versa sobre una demanda presentada por unos contratistas, en ejercicio de la acción de grupo que pretendían la indemnización del pago indebido de un tributo cuya fuente normativa fue anulada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la decisión que se adoptó en el fallo traído como referente resolvió la acción de tutela contra una providencia judicial de esta Corporación, que resolvió una acción de lesividad contra el acto que reconoció una pensión de jubilación. Además, el aparte de la providencia invocada, que cita la parte accionante, comporta una afirmación genérica en relación con los efectos de los fallos de nulidad del Consejo de Estado, en un asunto en el que hubo de abordar aquellos que son predicables de una sentencia que anulaba un acto administrativo de carácter general, de modo que no guarda correspondencia con los supuestos del caso. Por otro lado, el escrito de tutela plantea, con invocado sustento en la jurisprudencia constitucional, el carácter principal de la acción de grupo como medio para la protección de los derechos subjetivos de un conjunto de personas, con independencia de los medios judiciales particulares pertinentes, siempre que el demandante procure una pretensión indemnizatoria. A juicio de la Sala, las sentencias de constitucionalidad invocadas por el colectivo accionante, si bien realizan un análisis in genere de las características y finalidades de la acción de grupo, no adoptan una postura constitutiva de precedente constitucional, que se oponga al sentido de la decisión que se adoptó en la sentencia de 1 de octubre de 2019 en sede de revisión eventual. Por ello, los argumentos de la parte accionante, respecto de este defecto, revelan, en realidad, su desacuerdo con la posición definida por esta Corporación en las sentencias de unificación. De todos modos, cabe advertir que la sentencia de unificación del 4 de diciembre de 2018, como sustento de la decisión objeto de amparo, realizó, como ya se expuso, un adecuado examen constitucional, para fijar las reglas jurídicas que hoy responden a la jurisprudencia vigente. Por lo anterior, esta S. negará el amparo, respecto del defecto por desconocimiento del precedente constitucional
AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO – Argumentos pretenden desconocer el precedente vinculante del Consejo de Estado / ADECUADA APLICACIÓN DE LA NORMA / DEVOLUCIÓN DE TRIBUTOS INDEBIDAMENTE PAGADOS – Requisito previo en vía administrativa / OBLIGACIÓN DE AGOTAR EL REQUISITO ADMINISTRATIVO PREVIO / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN - Definió la norma aplicable en estos casos
Respecto del defecto sustantivo por inaplicación e indebida aplicación de las normas, los tutelantes alegan que la Sala Especial de Decisión No.19 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado desconoció la Ley 472 de 1998 y el artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, al aplicar el artículo 850 del Estatuto Tributario, el Decreto 1000 de 1997 y en su decreto derogatorio 2277 de 2012, que impone la carga de, antes de acudir a la vía judicial, agotar el requisito administrativo previo, en el que el contribuyente debe solicitar a la administración, la devolución de la suma cancelada, indebidamente, por causa de un tributo. A juicio de la S., lo que en realidad pretende la solicitud de tutela, en relación con este defecto, es desconocer el precedente vinculante de esta Corporación, que definió la norma aplicable a este tipo de casos, al imponer un criterio de aplicación normativa (el juez únicamente debe aplicar las normas que regulan el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo), que ya fue descartado por las mencionadas sentencias de unificación, en términos hermenéuticos, al establecer la...
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