SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-01346-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA) del 12-11-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 12 Noviembre 2020 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-01346-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN A-0246 DEL 30 DE MARZO DE 2020 – Expedida por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) / ANÁLISIS DE PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Superado
Previo a plantear el problema jurídico de fondo, conviene precisar que están cumplidos los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad, pues la Resolución No. A-0246 del 30 de marzo de 2020 es un acto administrativo general dictado por una autoridad del orden nacional para desarrollar un decreto legislativo. (…) Es un acto administrativo general, por cuanto se trata de la expresión unilateral de la voluntad de la administración, orientada a producir efectos jurídicos generales. Sin duda, establecer la continuidad de la medida de trabajo en casa, así como la suspensión de términos en los procedimientos administrativos sancionatorio ambiental y de imposición de multas sucesivas, son decisiones de contenido general que, además, corresponden al desarrollo de los artículos 3º y 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, respectivamente. (…) Adicionalmente, el acto fue proferido por una autoridad del orden nacional, tal como lo es la CARDER. (…) Finalmente, la resolución controlada reglamenta un decreto legislativo, específicamente el Decreto Legislativo 491 de 2020, que en los artículos 3º y 6º autorizó entre otros, a los órganos autónomos e independientes del Estado, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria, declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, para (i) prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las telecomunicaciones, y (ii) suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Justamente, el acto objeto de control dispuso la suspensión de los términos para los trámites en los procedimientos administrativos sancionatorio ambiental y de imposición de multas hasta el 13 de abril de 2020, y la autorización de trabajo en casa.
FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 6
CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES – Naturaleza jurídica y objetivo
[L]as Corporaciones Autónomas Regionales han sido catalogadas como entidades del orden nacional, dotadas de un régimen especial que les permite conjugar una serie de condiciones que garantizan su autonomía, la participación de las autoridades territoriales y la ejecución de una sola política ambiental y cuyas funciones se dirigen a preservar el medio ambiente y los recursos naturales. (…) En esa medida, como lo ha reconocido la jurisprudencia, no se trata de entidades del sector central o descentralizado por servicios, ni tampoco de entes asimilables a los territoriales, pues el ámbito de ejercicio de sus competencias es de carácter regional, y está asociado con ecosistemas o cuencas específicos. Justamente por lo anterior, han sido consideradas como entidades sui generis del orden nacional, encargadas de funciones relacionadas con la preservación del medio ambiente (…).
FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / DECRETO 1076 DE 2015 – ARTÍCULO 1.2.5.1.1
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, ver: Consejo de Estado, Sala Doce Especial de Decisión, sentencia del 23 de junio de 2020, R.. 11001-03-15-000-2020-01030-00, C.R.P.G.; y Corte Constitucional, sentencias C-593 de 1995, C-275 de 1998, C-994 de 2000, C-689 de 2011, C-035 de 2016, y C-127 de 2018
MODALIDADES DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia social, económica y ecológica / ESTADO DE EMERGENCIA – Definición / ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Noción / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control político y control jurisdiccional / DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – En materia de control jurisdiccional a los estados de excepción
La Constitución Política otorgó al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, la potestad para declarar el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículos 212 a 215). En lo que interesa, el estado de emergencia es el instrumento para conjurar hechos excepcionales que perturben, amenacen o alteren, en forma grave e inminente, el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, para así salvaguardar el interés general. En virtud de la habilitación constitucional, el Gobierno Nacional profiere el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos. Y con ese mismo propósito, profiere otros decretos con fuerza de ley y actos normativos, en ejercicio de función administrativa, para desarrollar, cumplir y ejecutar tanto el acto que declara el estado de excepción como los decretos legislativos que se profieren a su amparo. (…) La situación de anormalidad institucional que supone el estado de excepción justifica que se ejerzan controles frente a las decisiones del Gobierno, mediante instrumentos jurídicos y políticos a cargo del poder judicial y de la rama legislativa, respectivamente. Los estados de excepción, sin duda, trastocan el sistema de pesos y contrapesos, pues se alteran las competencias constitucionales, y, por ende, es necesario que los poderes del presidente de la República estén limitados por los bloques de constitucionalidad y de legalidad, a través del control jurídico que ejerce la rama judicial. En efecto, mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Noción y finalidad / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – En materia de control inmediato de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia y alcance
El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos de carácter general que se profieren al amparo del estado de excepción. El control compete al Consejo de Estado, cuando el acto lo expide una autoridad del orden nacional, o al tribunal administrativo del lugar en el que se expide el acto de la autoridad territorial (…). El control de legalidad procede frente a las medidas de carácter general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos, esto es, para vigilar el ejercicio de los inusuales poderes del Gobierno Nacional, según lo ha establecido la doctrina judicial de esta Corporación. En igual sentido, la Corte Constitucional ha considerado que el control inmediato de legalidad es una limitación al poder de las autoridades administrativas, en tanto que busca impedir la aplicación de normas ilegales. (…) En definitiva, el examen de legalidad que corresponde a esta Corporación se realiza mediante la confrontación del acto con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (…), la ley estatutaria de los estados de excepción (…), los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control oficioso. Ahora bien, como se examina la juridicidad de un acto con carácter general, impersonal y abstracto ─acto normativo o reglamento, originado en el poder de reglamentación que la Constitución y la ley otorga al poder ejecutivo para asegurar la cumplida ejecución de la ley─, resulta útil el estudio de legalidad a partir de los elementos del acto administrativo: órgano competente; formas y procedimiento; motivo y motivación; finalidad, objeto o contenido, pues ocurre que las causales de nulidad de todo acto administrativo están estructuradas a partir de tales elementos: la falta de competencia, la expedición irregular, la falsa motivación, el desvío de poder y la violación de la ley (…). Además, no puede perderse de vista que la potestad reglamentaria está gobernada por el principio de necesidad, que justamente permite determinar hasta dónde es necesario completar el alcance de la ley (o norma con fuerza de ley, como en el caso de los decretos legislativos). Entre más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación. A contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso particular, no amerita expedir el reglamento o expedirlo de manera un poco menos prolija. Ese análisis, desde luego, exige al Consejo de Estado determinar si la decisión de la administración, expedida en el escenario de excepcionalidad, cumple los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad frente las causas que dieron lugar al estado de excepción.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215
NOTA DE RELATORÍA: Sobre las...
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