SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-03399-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN) del 17-02-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 17 Febrero 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-03399-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Mecanismo de control de constitucionalidad / CIRCULAR 20204090052033 DE 2020 – Expedida por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) / GESTIÓN DE CORRESPONDENCIA INTERNA Y EXTERNA EN LA ANI MEDIDAS DE URGENCIA (PANDEMIA COVID 19) – Caso concreto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia
[E]l control inmediato de legalidad, en tanto manifestación del control de constitucionalidad, habilita a la jurisdicción contencioso administrativa para examinar desde el punto de vista formal y material las medidas administrativas de contenido general expedidas por las autoridades nacionales y territoriales, llámense reglamentos o actos administrativos, en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, como una contención adicional al control jurídico que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos. […] Conforme a lo anterior, la competencia para asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, exige, en cada caso, la verificación de tres condiciones, a saber: (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción.
SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL / CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD – Manifestaciones
El artículo 4 superior señala que la Constitución es norma de normas y en caso de incompatibilidad entre la Carta Política y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Este artículo establece expresamente el principio de supremacía constitucional, cuyo entendimiento se debe articular con la noción de valor normativo, es decir, que la Constitución tiene una aplicación directa y prevalente en el ordenamiento jurídico, sin que sea necesario algún tipo de desarrollo legislativo. La supremacía y el valor normativo de la Constitución, por sí mismos, no son suficientes para que ese ordenamiento fundacional tenga plena aplicabilidad y vigencia. Es necesario contar con un mecanismo que, en el proceso de formación y consolidación del Estado de Derecho, se ha denominado el control de constitucionalidad, cuya principal finalidad es la defensa de la Constitución. […] La Constitución Política de 1991, incorpora diversas manifestaciones del control de constitucionalidad, a saber: (i) la función entregada a la Corte Constitucional en virtud de las competencias asignadas en el control abstracto y concreto de constitucionalidad […]; (ii) la atribución del Consejo de Estado a través de la acción de pérdida de investidura de congresistas y la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad […]; (iii) la facultad de los Tribunales Administrativos, en única instancia, de conocer las objeciones por motivos de inconstitucionalidad y legalidad de los proyectos de ordenanza departamental y de acuerdo municipal, formuladas por los gobernadores y los alcaldes, respectivamente […]; (iv) el control por vía de excepción de inconstitucionalidad cuya competencia recae en las autoridades judiciales y administrativas […] y (v) la competencia de todas las autoridades judiciales para conocer acciones de tutela […]. Otro de esos mecanismos de defensa de la Constitución, de creación legal, es el control inmediato de legalidad previsto en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 […].
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.C.G.D.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 184 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 305 NUMERAL 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Trámite expedito
Con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 136 reprodujo el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, e incorporó en el artículo 185 un trámite expedito y sumario para el control inmediato de legalidad, el cual se caracteriza por no tener un carácter adversarial. De allí que algunas expresiones como auto admisorio de la demanda o acto demandado, no sean propias de un control automático en el que se avoca o no el conocimiento del asunto, se garantiza el derecho de participación a través de la fijación de un aviso para que cualquier ciudadano u organizaciones públicas, privadas o expertos defiendan o impugnen la constitucionalidad y legalidad del acto administrativo, es obligatorio que el Ministerio Público rinda concepto y termina con la adopción de una sentencia.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 ( LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Avocar conocimiento no habilita de manera automática el estudio de fondo del asunto
Si bien, en un primer momento se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad, esa circunstancia per se no habilita de manera automática el estudio de fondo del asunto, en tanto surtido el trámite de intervención ciudadana y recibido el concepto de la Procuraduría General de la Nación, es posible contar con mayores elementos de juicio que permiten decantar si el acto bajo examen es susceptible de estudio a través de este medio automático de control concebido para revisar las normas administrativas que sean desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción, o si por el contrario, su análisis de legalidad se debe realizar por vía de acción a través de los mecanismos judiciales consagrados en el CPACA.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011
CASO CONCRETO - Presupuesto relativo a que el acto administrativo se dicte como desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción no se encuentra cumplido / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Es necesario distinguir entre las competencias ordinarias atribuidas a las autoridades administrativas y las que de manera extraordinaria se activan en el marco de los estados de excepción
[E]l presupuesto relativo a que el acto administrativo se dicte como desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción no se encuentra cumplido, por lo que el control inmediato de legalidad de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, es improcedente. Al respecto, valga indicar que la intención del legislador estatutario fue establecer unas precisas condiciones para habilitar este control automático de legalidad, y con ello no vaciar de contenido los medios de control a los que se puede acudir por vía de acción, a lo que se debe agregar que la sola circunstancia de que el acto administrativo se expida durante la vigencia de un estado de excepción o incluya alguna mención de un decreto legislativo, no es un principio de razón suficiente para concluir que se debe asumir el conocimiento en este escenario judicial. Es necesario realizar la valoración y el análisis, caso a caso, con el fin de establecer si los requisitos formales de procedencia se cumplen, especialmente, si obedece al desarrollo de un decreto legislativo para lo cual el juez contencioso debe acudir a los criterios formal y material con el fin de determinar la competencia. De allí que en esa valoración sea relevante la distinción entre las competencias ordinarias atribuidas a las autoridades administrativas, y las que de manera extraordinaria se activan en el marco de los estados de excepción cuya concreción en los actos administrativos que desarrollen un decreto legislativo deben ser objeto de estudio a través del control inmediato de legalidad, sin perjuicio de que posteriormente puedan ser susceptibles de control por vía de acción siempre que se...
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