SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-03917-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN) del 22-07-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 22 Julio 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-03917-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Efectos de la sentencia / RESOLUCIÒN 1558 DE 2020 – Expedida por la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena (CAM)
El inciso primero del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 al referirse a los efectos de la sentencia, establece que la que declara la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad, producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se realice el examen. Es decir, a juicio del legislador los contenidos normativos que hayan sido objeto de análisis por el Consejo de Estado como juzgador del control inmediato de legalidad tienen efectos definitivos e inmutables, esto es, hacen tránsito a cosa juzgada, sin perjuicio de que, por otras razones, puedan ser demandados en ejercicio del medio de control de simple nulidad. Dicho de otra manera, en consonancia con el artículo 237 de la Ley 1437 de 2011, las autoridades administrativas no podrán reproducir el contenido de un acto administrativo anulado o suspendido, a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto, hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 237
ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Finalidad y alcance
Los estados de excepción o poderes excepcionales, como los denomina la doctrina, están previstos en las constituciones democráticas con el fin de que el Presidente de la República expida medidas de excepción, no frente a situaciones de mera urgencia o necesidad, «sino de aquellas que representen un peligro de tal gravedad para la comunidad política que justifican la adopción de medidas restrictivas de derechos y libertades garantizados por la Constitución» , con los límites que allí se establecen, en armonía con el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, lo que requiere el establecimiento de controles estrictos para valorar la juridicidad de esas decisiones (control jurídico) y la conveniencia de las mismas (control político). […] A manera de conclusión, la Constitución Política de 1991 ha significado un importante salto cualitativo en la regulación de los estados de excepción en el constitucionalismo colombiano, al establecer unas condiciones claras y precisas para su ejercicio con el fin de evitar excesos y desbordamientos en esa facultad extraordinaria entregada al Presidente de la República, cuya principal contención son los controles jurídicos como manifestación del control de constitucionalidad.
NOTA DE RELATORÍA: La decisión desarrolla las modalidades de estado de excepción en vigencia de la Constitución Nacional de 1886.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características de los estados de excepción en el marco constitucional de 1886, ver: Corte Constitucional, sentencia C-082 de 2002.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Mecanismo de control de constitucionalidad
El artículo 4 superior señala que la Constitución es norma de normas y en caso de incompatibilidad entre la Carta Política y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Este artículo establece expresamente el principio de supremacía constitucional, cuyo entendimiento se debe articular con la noción de valor normativo, es decir, que la Constitución tiene una aplicación directa y prevalente en el ordenamiento jurídico, sin que sea necesario algún tipo de desarrollo legislativo. La supremacía y el valor normativo de la Constitución, por sí mismos, no son suficientes para que ese ordenamiento fundacional tenga plena aplicabilidad y vigencia. Es necesario contar con un mecanismo que, en el proceso de formación y consolidación del Estado de Derecho, se ha denominado el control de constitucionalidad, cuya principal finalidad es la defensa de la Constitución. […] La Constitución Política de 1991, incorpora diversas manifestaciones del control de constitucionalidad, a saber: (i) la función entregada a la Corte Constitucional en virtud de las competencias asignadas en el control abstracto y concreto de constitucionalidad (art. 241 de la Constitución); (ii) la atribución del Consejo de Estado a través de la acción de pérdida de investidura de congresistas y la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad (arts. 184 y 237 numeral 2 de la Constitución); (iii) la facultad de los Tribunales Administrativos, en única instancia, de conocer las objeciones por motivos de inconstitucionalidad y legalidad de los proyectos de ordenanza departamental y de acuerdo municipal, formuladas por los gobernadores y alcaldes, respectivamente (arts. 305 numeral 9 y 315 numeral 6 de la Constitución) ; (iv) el control por vía de excepción de inconstitucionalidad cuya competencia recae en las autoridades judiciales y administrativas (art. 4 de la Constitución) y (v) la competencia de todas las autoridades judiciales para conocer acciones de tutela (art. 86 de la Constitución). Otro de esos mecanismos de defensa de la Constitución, de creación legal, es el control inmediato de legalidad previsto en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 […].Con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 136 reprodujo el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, e incorporó en el artículo 185 un trámite expedito y sumario para el control inmediato de legalidad, el cual se caracteriza por no tener un carácter adversarial. De allí que algunas expresiones como auto admisorio de la demanda o acto demandado, no sean propias de un control automático en el que se avoca o no el conocimiento del asunto, se garantiza el derecho de participación a través de la fijación de un aviso para que cualquier ciudadano u organizaciones públicas, privadas o expertos defiendan o impugnen la constitucionalidad y legalidad del acto administrativo, es obligatorio que el Ministerio Público rinda concepto y termina con la adopción de una sentencia. Así las cosas, el control inmediato de legalidad, en tanto manifestación del control de constitucionalidad, habilita a la jurisdicción contencioso administrativa para examinar desde el punto de vista formal y material las medidas administrativas de contenido general expedidas por las autoridades nacionales y territoriales, llámense reglamentos o actos administrativos, en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, como una contención adicional al control jurídico que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 DE 1994.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características de la facultad reglamentaria precisadas en la jurisprudencia del Consejo de Estado, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto número 2318 del 19 de septiembre de 2017, rad. 11001-03-06-000-2016-00220-00
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la distinción entre acto administrativo y reglamento, ver: Op. Cit. Curso de Derecho Administrativo, p. 214.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL DE CONVENCIONALIDAD
El estudio de las medidas administrativas de contenido general como desarrollo de los decretos legislativos en los estados de excepción, además de realizarse desde el marco constitucional y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, debe atender las obligaciones de los instrumentos internacionales aplicables, ratificados por el Estado colombiano, como obligaciones adquiridas de buena fe que no pueden ser desatendidas (art. 93 de la Constitución). La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), ha entendido que ese análisis se debe efectuar bajo la noción del control de convencionalidad, denominación que desarrolló ese tribunal internacional por primera vez en el caso Almonacid Arellano vs. Chile […]. Como se indicó en el numeral 2.1. supra, la declaratoria de...
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