SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-01463-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN) del 26-03-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Fecha de la decisión | 26 Marzo 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-01463-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 789 DE 2020 – Expedida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (AEROCIVIL) / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Noción y finalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Medio de control sobre las medidas administrativas de carácter general que adopten las autoridades administrativas nacionales en desarrollo de un decreto legislativo
La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción […] el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. […] El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción. […] El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico […].
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance del análisis material y formal del acto sujeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – C. jurisdiccional, automático y oficioso / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley / ACTIVISMO JUDICIAL - El juez no puede sustituir a la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público
El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. […] implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción […], la Ley Estatutaria, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla […]. El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar […]. […] el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisiones- por una inconstitucional “discrecionalidad judicial”.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 230 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 9 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Tiene un carácter integral / FALLO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Tiene efecto erga omnes, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa
[…] si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 PARÁGRAFO / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7
COVID-19 - Motivo para la declaratoria de un estado de excepción / DECRETO LEGISLATIVO 482 DE 2020 - Autorizó la modificación de las cauciones, el otorgamiento de plazos para el pago de obligaciones y la suspensión del cobro de cánones de arrendamiento
El Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. […] el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución n°. 385, que declaró una emergencia sanitaria y adoptó medidas sanitarias para prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional. Con base en el estado de excepción, el Decreto Legislativo 482 de 2020 estableció medidas sobre la prestación del servicio público de transporte durante el estado de emergencia económica, social y ecológica. Al efecto, dispuso que la Aerocivil tendría la posibilidad de modificar la exigencia de garantías de cumplimiento de la industria aeronáutica (art. 18), de realizar acuerdos de pago con las empresas de transporte aéreo (art. 19) y de suspender el cobro de cánones de arrendamiento de los espacios comerciales de aeropuertos y aeródromos administrados por esa autoridad (art. 21). El Decreto Legislativo 569 de 2020 extendió la posibilidad de suspender el cobro de cánones de arrendamiento al periodo de la emergencia sanitaria (art. 11).
MODIFICACIÓN DE LA CUANTÍA DE LAS CAUCIONES DE EMPRESAS DE TRANSPORTE AÉREO / ACTO ADMINISTRATIVO – Legalidad condicionada / MODULACIÓN DE LOS FALLOS DE NULIDAD - La sentencia altera parcialmente la decisión del Ejecutivo y se expulsa cualquier otra interpretación que contravenga normas superiores
El artículo 18 del Decreto Legislativo 482 de 2020 dispuso que durante el tiempo que durara la emergencia económica, social y ecológica, la Aerocivil podría modificar, de manera temporal, la exigencia de garantías de cumplimiento a las empresas aeronáuticas hasta el 31 de diciembre de 2021. Con fundamento en este precepto y en la recomendación del Comité de Tarifas de la entidad, la Aerocivil, a través del artículo 1 de la Resolución n°. 789 de 2020, modificó los numerales 3, 4 y 5 del artículo primero de la Resolución n°. 675 de 2006. Prescribió que para determinar la cuantía de la caución de que tratan los numerales 1.1. y 1.3 de la resolución modificada, se debía tener en cuenta el valor de la facturación del mes de marzo de cada año por servicios aeronáuticos y aeroportuarios generado por la Aerocivil. La resolución no hizo ninguna precisión sobre el lapso de vigencia. La modificación de las cauciones del artículo 1 de la Resolución n°. 789 de 2020 se ajusta a lo dispuesto en el artículo 18 del Decreto Legislativo 482 de 2020, pues este autorizó a las entidades a adoptar esa medida. Esta situación impide que, a pesar de la omisión sobre su vigencia, la norma sea retirada del ordenamiento jurídico. […] El juez administrativo debe garantizar la supremacía de las normas superiores frente al acto administrativo […]. Por ello, el juez no solo está habilitado para para retirar...
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