SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-01743-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN) del 26-03-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Fecha de la decisión | 26 Marzo 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-01743-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Efecto de sus fallos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos
El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (art. 7 LEEE). El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (art. 8 LEEE). El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (arts. 9, 10, 11, 13 y 20 LEEE). Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisiones- por una inconstitucional “discrecionalidad judicial”. Una justicia extraviada en la Administración no solo contraviene la separación del poder público, sino que impide la adopción y ejecución de medidas administrativas que, precisamente, deben ser eficaces y oportunas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (arts. 113 y 215.2 CN). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechos- asumir competencias que el pueblo -a través de la ley- no le ha dado. El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables. La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto. Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen formal / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La regulación económica de los servicios públicos está subordinada a la ley y al reglamento
El estudio de la competencia de la CREG para proferir las medidas establecidas en los actos objeto de control se dividirá en cuatro secciones: (i) El pago diferido de las facturas de energía eléctrica (arts. 1 a 10 Res. C.0., arts. 1, 3 y 4 Res. CREG 064, arts. 2, 4 y 5 Res. CREG 108, arts. 1 a 3 Res. CREG 118, art. 2 Res. CREG 152); (ii) la tasa de interés y el periodo de gracia; (iii) la aplicación obligatoria de opciones tarifarias y la aplicación de un menor valor al aprobado para la remuneración de las actividades de transmisión, distribución y comercialización (art. 11 y 12 Res. C.0., art. 3 Res. CREG 108 y art. 3 Res. CREG 152) y (iv) La lectura de medidores durante la emergencia sanitaria (art. 2 Res. CREG 064 y 14 Res. 058). Para tal efecto, se analizará, previamente, el marco normativo relativo a las competencias de la Comisiones de Regulación. El artículo 370 CN prescribe que corresponde al P. de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios. El artículo 68 de la Ley 142 de 1994, en consonancia con este mandato, previó que el P. ejercerá esta función mediante las comisiones de regulación de los servicios públicos, si decide delegarlas en los términos de esa ley. La regulación de los servicios públicos es una función típicamente administrativa, asignada directamente por la Constitución al P. como suprema autoridad administrativa con estricta sujeción a la ley. Esta atribución de policía administrativa, se ejerce a través de las comisiones de regulación -vía delegación o por asignación directa de la ley en el caso de la CREG-, organismos que hacen parte del sector central de la Administración nacional y que, por lo mismo, están subordinados al P.. Por ende, los actos administrativos regulatorios no pueden -en Colombia- equipararse a la ley y tampoco pueden asimilable a la reglamentación de las leyes, como definió la Corte Constitucional al condicionar la constitucionalidad del artículo 69 de la Ley 142 de 1994. De modo que, dicha facultad no puede confundirse con el poder reglamentario del P. (art. 189.11 CN), ni con las atribuciones legislativas que ostenta en ejercicio de facultades extraordinarias (art. 150.10 CN) o en estados de excepción (art. 212 CN y ss.), pues no es posible delegar, desconcentrar ni descentralizar en las comisiones de regulación las funciones legislativas, que en democracia -por demás- en principio están radicadas en el Congreso, como órgano de representación popular (art. 150.23 y 365 CN). Con esta perspectiva, la Corporación ha anulado, total o parcialmente, varias de las decisiones de las comisiones de regulación, con fundamento en su alcance normativo limitado. De ahí que las comisiones de regulación en Colombia no puedan ser asimiladas a las “autoridades administrativas independientes” de otros países, que incluso ejercen potestades “cuasilegislativas”, pues nuestro ordenamiento constitucional dejó en claro que se trata de una función presidencial de naturaleza administrativa, que debe ejercerse con estricta sujeción a la ley.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Facultades de la CREG en el marco de la pandemia
La CREG es una Unidad Administrativa Especial, con autonomía administrativa, técnica y financiera, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Minas y Energía (artículo 69 de la Ley 142 de 1994, Decretos 1524 y 2253 de 1994). Su objeto es regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos...
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