SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2021-02190-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUATRO (4) ESPECIAL DE DECISIÓN) del 22-07-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE / INHIBITORIO |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2021-02190-00 |
| Fecha de la decisión | 22 Julio 2021 |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Marco normativo del Estado de emergencia económico, social y ecológico
La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los Estados de excepción, en virtud de los cuales, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii) constituyan grave calamidad pública. (…). Los Estados de excepción se encuentran regulados por la Ley 137 de 1994, la que, en su artículo 20 consagró el control inmediato de legalidad, como un instrumento para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven abocadas a concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el Estado de excepción.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características
El Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009, señaló las principales características de este medio de control a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo. Al respecto consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política. El carácter integral del control implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, puesto que siempre existirá la posibilidad de volver a plantear –esta vez en ejercicio de la acción pública de nulidad– cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad respecto de los enunciados normativos analizados, pero con fundamento en problemas jurídicos distintos a los resueltos por el Consejo de Estado al momento de realizar el control inmediato de legalidad. Lo anterior guarda relación con la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – De la nulidad por consecuencia del artículo 6 de la Resolución 082 de 2021
El artículo 6º de la Resolución 082 de 2021, reprodujo casi de manera textual, el artículo 12 del Decreto Legislativo 491 de 2020, que permitió las reuniones no presenciales. (…). Concretamente, CORPOCHIVOR adicionó una parte al inciso segundo del artículo 6º, al indicar que el registro de la comunicación virtual debía materializarse antes de terminada la sesión y en el inciso tercero cambió el término “reglamentos” –del texto original- por “estatutos”, circunstancias que no implican una modificación sustancial del decreto legislativo, así como tampoco un desarrollo del mismo, pues se trata de precisiones para la aplicación concreta de la norma a la funcionalidad y organización propia de la entidad. La Corte Constitucional en la sentencia C-242 del 7 de julio de 2020, es decir, proferida con anterioridad a la resolución aquí analizada, evaluó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020 y, al estudiar el artículo 12 ejusdem concluyó que aquel era inexequible. Como sustento de su decisión señaló que, en primer lugar, al revisar la necesidad jurídica de la disposición, (…) encontró que dicha regla ya existía en el ordenamiento jurídico, por lo cual no era jurídicamente necesario que para la convocatoria de dichos órganos a sesiones no presenciales, el Ejecutivo los autorizara mediante decreto legislativo. En segundo lugar, advirtió que tal medida no resulta compatible con el principio de separación de poderes y, en dicho orden, con la autonomía de la rama Legislativa y de los órganos autónomos del Estado que prevé la Carta Política. (…). Las anteriores consideraciones fueron extendidas a los órganos autónomos y a las corporaciones públicas territoriales y recordó que los órganos constitucionalmente autónomos están llamados a darse su propio reglamento para efectos de su funcionamiento interno. Finalmente, puso de presente que la virtualidad es última ratio, esto es, que se trata de una forma de deliberación subsidiaria y excepcional, pues si bien la posibilidad de sesionar virtualmente no es contraria a la Constitución en situaciones excepcionales como las actuales, lo cierto es que, la presencialidad en las sesiones garantiza el ejercicio de la democracia. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala manifiesta que, debido a que el artículo 6º de la Resolución 082 de 2021 es una reproducción literal del artículo 12 del Decreto Legislativo 491 de 2020, salvo lo aclarado inicialmente, opera la nulidad por consecuencia de la disposición en su integridad, en los términos establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Declaratoria de improcedencia frente a disposiciones que no tienen carácter general
En cuanto al primer requisito, la Sala observa que los artículos 2º, 3º, 7º y 8º no deben ser objeto de control porque no son disposiciones de carácter general que creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas de sus destinatarios, esto es, los servidores de CORPOCHIVOR y la ciudadanía usuaria de la institución. (…). [L]as disposiciones mencionadas anteriormente de la Resolución 082 de 1° de marzo de 2021, no cumplen con este requisito formal para que sean objeto de control por cuanto, por medio de ellas el director general de CORPOCHIVOR: i) adoptó medidas con relación al trabajo presencial y a las medidas de asistencia remota (artículo 2º); ii) impartió órdenes a la dependencia de Gestión de Tecnologías y Seguridad de Información para la aplicación del trabajo remoto –detallándole las obligaciones que tiene a cargo– (artículo 3º); iii) delimitó los trámites administrativos de funcionamiento de la Corporación para que sean adelantados de manera no presencial (artículo 7º) y; v) adujo que las visitas técnicas para el cumplimiento de las sentencias o requerimientos judiciales deben estar sujetas a los protocolos de bioseguridad fijados por el Ministerio de Salud y Protección Social (artículo 8º). (…). [S]e trata en este caso de recomendaciones, informaciones, instrucciones y directrices brindadas por el director de la entidad a los funcionarios y usuarios, referidas a novedades que presenta la prestación del servicio de manera presencial o virtual, indicaciones sobre el aforo, ejercicio de las...
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