SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-01823-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN) del 05-03-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-01823-00 |
| Fecha de la decisión | 05 Marzo 2021 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Efecto de sus fallos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos
El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (art. 7 LEEE). El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (art. 8 LEEE). El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (arts. 9, 10, 11, 13 y 20 LEEE). Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisiones- por una inconstitucional “discrecionalidad judicial”. (…). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechos- asumir competencias que el pueblo -a través de la ley- no le ha dado. El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables. (…). Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen formal / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto bajo estudio satisface el requisito de competencia y cumple con las formalidades
El presidente de la República -como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República (arts. 189.3 y 216 CN)- es el jefe superior de la Policía Nacional, atribución que ejerce -en ocasiones- por conducto del ministro de defensa nacional y del director general de la Policía (art. 9 de la Ley 62 de 1993). Este último, como comandante de la institución, está investido de las competencias establecidas en el artículo 2 del Decreto 4222 de 2006. El numeral 8 del precepto dispone que el director general de la Policía está facultado para expedir las resoluciones, manuales, reglamentos y demás actos administrativos necesarios para la conducción de la entidad. Como dicha autoridad expidió la resolución controlada, en ejercicio de las facultades de dirección y administración de la entidad, a través de actos administrativos, se satisface el requisito de competencia. (…). El director general de la Policía Nacional suscribió la resolución controlada. Respecto de otras formalidades, que no tienen carácter sustancial, el acto cumple con los elementos que permiten su individualización: (i) encabezado con número y fecha. (ii) El epígrafe da cuenta del objeto de la resolución. (iii) La invocación de las normas de las que el director deriva la competencia para expedir el acto. (iv) La parte resolutiva da cuenta de la decisión administrativa. (v) No tiene un acápite de derogatorias, pues no suprime o modifica resoluciones anteriores.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto enjuiciado satisface el requisito de conexidad
El Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El precepto señaló que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud-OMS-, es el distanciamiento social y el aislamiento (núm. 3 consideraciones). (…). A su vez, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución n°. 385 del 12 de marzo de 2020, que declaró una emergencia sanitaria, dispuso el alistamiento del sistema de salud para atender los enfermos, prohibió eventos masivos, reuniones de personas y requirió a las instituciones públicas y privadas, la sociedad civil y la ciudadanía coadyuvar en la implementación de las medidas preventivas y adoptar una cultura de minimización del riesgo de contagio. El director general de la Policía Nacional prorrogó hasta por tres meses el servicio militar obligatorio al personal de auxiliares de policía incorporados entre noviembre de 2018 y febrero de 2020, dada la imposibilidad de adelantar el procedimiento de incorporación de nuevos contingentes de conscriptos por las restricciones sanitarias vigentes. Como esta medida se adoptó ante la necesidad de contener la propagación del virus SRAS-CoV-2 y de acatar las órdenes de aislamiento preventivo y distanciamiento físico entre personas, es claro que existe una relación de conexidad entre el acto y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Duración del servicio militar obligatorio con ocasión de la emergencia sanitaria del COVID-19 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Ampliación del tiempo del servicio militar obligatorio
El artículo 216 de la Constitución establece el deber para todos los colombianos de tomar las armas cuando las necesidades públicas lo exijan y defiere a la ley la regulación de ese deber. El servicio militar obligatorio tiene sustento en el postulado de solidaridad ciudadana. De allí que no representa, para quien lo cumple, un castigo ni la vulneración de sus derechos individuales. (…). [E]l artículo 13 [de la Ley 1861 de 2017] prescribe que tendrá una duración de dieciocho meses, salvo para los bachilleres, que deben permanecer doce meses. En todo caso, los conscriptos, incorporados para un período de dieciocho meses, pueden cambiar a contingentes cuyo servicio sea de doce meses. El artículo 15 prevé al auxiliar de la Policía Nacional como una modalidad del servicio militar obligatorio. El artículo 44 establece los derechos del conscripto durante la prestación del servicio militar. A raíz del Decreto 417 de 2020 -que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional- se expidió el Decreto Legislativo 541 del 13 de abril siguiente. Este precepto indicó que, con ocasión de la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud y Protección Social, se canceló el proceso de incorporación de conscriptos en la Fuerza Pública durante 2020. Esta medida obedeció a las restricciones sanitarias y de movilidad de personas en los distritos de reclutamiento, para evitar la concentración de los aspirantes y contener la propagación del virus. El precepto se motivó en que la Policía Nacional presupuestó incorporar 24820 auxiliares, pero sólo pudo vincular 19170, es decir, tiene un déficit de más de 5000 uniformados. Además, los contingentes, que ingresaron al servicio antes del inicio de la pandemia, se licenciarán a finales de abril, julio y octubre de 2020, de modo que saldrán aproximadamente 11479 conscriptos. Que como los auxiliares cumplen funciones de apoyo a las...
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