SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-04515-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTITRÉS ESPECIAL DE DECISIÓN) del 05-03-2021
| Sentido del fallo | INHIBITORIO |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-04515-00 |
| Fecha de la decisión | 05 Marzo 2021 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia
El artículo 20 de la ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, cuyo alcance y contenido se reitera en el artículo 136 del C.P.A.C.A., establece que el control inmediato de legalidad que adelanta la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se refiere, en estricto sentido, a aquellos (i) actos administrativos de carácter general, (ii) que se profieran en ejercicio de la función administrativa, y (iii) que correspondan al desarrollo de los Decretos Legislativos expedidos durante los estados de excepción. En estos términos, el juez de la legalidad de los actos administrativos así expedidos está compelido a verificar la presencia concurrente de estas tres características, como elementos determinadores y desencadenantes que definen el factor de competencia atribuido a esta jurisdicción, en función de la proyección normativa de los Decretos Legislativos en la esfera puntual de las decisiones administrativas objeto de este medio de control. Valga decir, en estos casos, se trata de un control judicial también excepcional, pues comparte este carácter derivado de las circunstancias que dieron origen a la adopción de medidas extraordinarias a través de los Decretos Legislativos respectivos, todo lo cual entrelaza de manera armónica el régimen previsto en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE) con los mecanismos de control del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). En línea de lo dicho, el control inmediato de legalidad se exhibe como parte importante en la estructura de pesos y contrapesos que caracteriza el Estado Social de Derecho, de manera que su activación en sede judicial se erige en una respuesta automática orientada a la preservación del orden legal, en este caso, el proferido por el legislador de excepción, mediante el control inmediato de legalidad de los actos expedidos por la administración. Bajo esta especial naturaleza, y a la sazón del artículo 20 de la citada la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, únicamente los actos administrativos de carácter general proferidos en ejercicio de función administrativa que “correspondan al desarrollo de los decretos legislativos” son susceptibles de conocimiento de esta jurisdicción por la vía del control inmediato de legalidad. La anterior premisa descarta en su seno, el escrutinio de aquellos actos de la administración que no tengan la condición de administrativos, es decir, que no correspondan a manifestaciones unilaterales capaces de producir efectos jurídicos, con fuerza y valor vinculantes, así como de aquellos que, aun cuando correspondan a esta descripción, no sean de carácter general o que siéndolo no se expidan en desarrollo de un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, pues este mecanismo está dirigido al examen exclusivo y excluyente de las actuaciones que descansen en facultades establecidas por las normas extraordinarias. Al compás de esta regla, a manera de ejemplo, se revela improcedente, bajo este mecanismo de control, el conocimiento de un acto administrativo proferido en ejercicio de competencias ordinarias, pues, independientemente de que sea expedido en el contexto mismo del estado de excepción, e incluso cuando con éste se adopten medidas para conjurar las circunstancias críticas que le dieron origen, si el acto, en todo caso, se produce bajo el despliegue de competencias ordinarias, no será procedente el control inmediato de legalidad. En otras palabras, existen actos administrativos de carácter general expedidos en el marco temporal y fáctico de los estados de excepción que son ajenos a este medio automático de control, circunstancia que se explica en los eventos en que la autoridad se limita a desarrollar las funciones que legal y constitucionalmente le han sido atribuidas previamente, como serían aquellas en las que su actividad se contrae a ejecutar sus competencias ordinarias – esto es aquellas que están fijadas en los instrumentos de legislación permanente. Por ello, la distinción en el medio de control es fundamental, pues para los actos expedidos en ejercicio de competencias ordinarias está disponible el contencioso de anulación, previsto en los artículos 137 y 138 del CPACA; y en los casos en que se introducen competencias o facultades para estados de excepción –como expresión del desplazamiento temporal y limitado de la función legislativa al Presidente de la República, acompañado de todos sus Ministros, dirigida a conjurar el curso crítico de las circunstancias objeto de la declaratoria de un estado de excepción– se tiene el control inmediato de legalidad del artículo 136 del mencionado estatuto, con el cual se examina el ejercicio de las facultades introducidas con la expedición de los Decretos Legislativos. Así las cosas, dado que las reglas a las que acaba de hacerse alusión constituyen presupuestos de procedibilidad del aludido control inmediato de legalidad, todas, y no solamente unas de ellas, deben concurrir para que proceda el análisis de fondo del acto respectivo, pues la ausencia de cualquiera impide abordar el análisis de legalidad por vía de este medio de control y, por tanto, en caso de que un proceso llegue en esas condiciones a instancia de ser fallado, el juez se verá compelido a declarar la improcedencia del mecanismo de control.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La resolución bajo estudio es un acto de ejecución / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Los actos de ejecución no son objeto de control judicial / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Se declara improcedente
Revisado el contenido de la Resolución 819 de 2020, de cara a los antecedentes normativos que motivaron su expedición –allegados en su totalidad en el curso del proceso–, los cuales permiten establecer el verdadero alcance de lo dispuesto en ese acto, la S. encuentra que, en estricto sentido, se trata de un acto de ejecución, en tanto, materialmente, se limita a aplicar y ejecutar lo ordenado por otras normas, sin superar, exceder o disponer aspectos adicionales a los previstos en ellas; por tanto, la actuación del Presidente del ICETEX al proferirla se sitúa más en el campo de las operaciones administrativas, esto es, aquellos actos materiales o jurídicos de cumplimiento y aplicación de una norma superior de derecho. (…). Así las cosas, se observa que el objeto de la Resolución 819 de 2020, se refiere a la incorporación, con fines operativos, al presupuesto del ICETEX de los recursos certificados por el Vicepresidente de Fondos en Administración de ese Instituto, lo que en realidad corresponde al cumplimiento estricto de otras normas, pues se limita a materializar sus mandatos, sin superar, exceder o disponer aspectos adicionales a los previstos en ese artículo, por tanto, se concluye que se trata de un mero acto de ejecución. Al respecto, es oportuno mencionar que los actos de mera ejecución no son objeto de control jurisdiccional, aún ni siquiera en el marco del mecanismo del control inmediato de legalidad, por cuanto no tienen capacidad de producir, por sí mismos, efectos jurídicos distintos a los derivados de la norma, acto administrativo o providencia judicial que materializan. Es por esto que, en estos eventos, el control de legalidad o de constitucionalidad recae, según el caso, sobre las normas o actos administrativos a los que den cumplimiento; en este caso, los Decretos Legislativos 467 y 662 de 2020, cuyo análisis de constitucionalidad, según lo previsto en el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución Política de 1991, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 237 de esa misma normativa y lo previsto en los ya citados artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, no competen a esta jurisdicción, sino a la Corte Constitucional, la cual ya lo abordó mediante las sentencias C-161 y C-350 de 2020, respectivamente; y en el Acuerdo 36 del 18 de junio de 2020, cuyo análisis de legalidad fue abordado por la S. Especial de Decisión Quinta de esta Corporación. En consecuencia, al tratarse de un mero acto de ejecución, tendrá que seguir la suerte de la norma que ejecute. En ese orden, la S. se abstendrá de resolver sobre la legalidad de la Resolución 819 de 2020, porque su naturaleza no comporta una verdadera decisión que exprese una manifestación unilateral de voluntad de la administración productora de efectos jurídicos; en cambio, se trata de un acto de ejecución que da cuenta de la operación administrativa presupuestal derivada de las determinaciones adoptadas previamente por las autoridades competentes.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el análisis de legalidad del Acuerdo 36 del 18 de junio de 2020, consultar: Consejo de Estado, S. Plena de lo Contencioso Administrativo, S. quinta especial de decisión, providencia del 22 de febrero de 2021, M.N.M.P., radicación 11001-03-15-000-2020-02803-00.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / DECRETO LEGISLATIVO 662 DE 2020 – ARTÍCULO 1 / DECRETO LEGISLATIVO 662 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 467 DE 2020
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