SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-03069-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA NOVENA ESPECIAL DE DECISIÓN) del 28-09-2020
| Sentido del fallo | NO APLICA |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-03069-00 |
| Fecha de la decisión | 28 Septiembre 2020 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL DE CONVENCIONALIDAD – Procedencia
El control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales expedidos con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ambiental, que es de naturaleza integral, no puede limitarse a la nuda confrontación del acto sub examine con las disposiciones constitucionales y a las normas legales transitorias aplicables a la situación de alarma o de emergencia que determinó la declaratoria del estado de excepción, pues es también mandatorio realizar un análisis de convencionalidad ex officio en el marco de las competencias propias del control de legalidad y bajo los parámetros mencionados en el presente acápite, cuando quiera que las medidas de excepción, derogatorias del régimen común que rige en tiempos de normalidad, puedan afectar o comprometer el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en precedencia y con mayor razón aún si alguno de ellos es de aquellos que en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad se consideran intangibles.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 5 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 568 DE 2020
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL POLÍTICO – Alcance / CONTROL JUDICIAL – Alcance
El estado de emergencia está sometido a dos clases de controles: a) el Control Político que corresponde al Congreso y b) el Control Judicial que es compartido, le corresponde a la Corte Constitucional ejercer de manera automática el control jurisdiccional de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 241 numeral 7º de la Constitución y 55 de la Ley 137 de 1994, y al Consejo de Estado, y a los Tribunales que conforman la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general y abstracto que adopten las autoridades en desarrollo de los decretos legislativos proferidos por el gobierno nacional, en los términos del art. 20 de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción y de conformidad con los artículos 136 y 185 del CPACA.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO – Características
Algunas características que ostentan los decretos legislativos que desarrollan los estados de emergencia económica, social y ecológica son las siguientes: i) Pueden derogar, adicionar o modificar las leyes que sean pertinentes y en consecuencia tienen los mismos efectos jurídicos de una ley; ii) tienen una vigencia indefinida, esto es, pueden sobrepasar el término por el cual se declaró́ el estado de excepción. Sin embargo, si establecen nuevos tributos o modifican los impuestos existentes, las medidas respectivas regirán solo hasta el vencimiento de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso las convierta en permanentes. iii) Pueden ser derogados, modificados o adicionados por el Congreso, pero la oportunidad para ello depende de si la iniciativa legislativa es exclusiva del Gobierno Nacional, o no. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las características del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 9 de diciembre de 2009, radicación: 2009-0732-00.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN NÚMERO 091 DE 8 DE MAYO DE 2020 DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN / CONTROL FORMAL / ACTO DE CONTENIDO GENERAL EXPEDIDO EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / RESOLUCIÓN NÚMERO 091 DE 8 DE MAYO DE 2020 DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Crea subcuentas para el registro del impuesto y el aporte solidario por el Covid-19 / RESOLUCIÓN NÚMERO 091 DE 8 DE MAYO DE 2020 DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – No fue expedida con base en decreto legislativo / IMPROCEDENCIA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD
La Resolución 091 de 8 de mayo de 2020 creó unas subcuentas o códigos numéricos en la estructura del Catálogo General de Cuentas del Marco Normativo para (i) Entidades del Gobierno (Resolución 620 de 2015); (ii) Empresas que no Cotizan en el Mercado de Valores, y que no C. ni Administran Ahorro del Público (Resolución 139 de 2015); y (iii) Empresas que Cotizan en el Mercado de Valores, o que C. o Administran Ahorro del Público (Resolución 037 de 2017) para efecto de llevar a cabo el registro o reporte del impuesto solidario y del aporte voluntario por el COVID 19. Estas subcuentas o códigos numéricos son (i) de gran utilidad, por cuanto, en el ámbito contable, facilitan un registro y reporte preciso y sencillo de lo recaudado por los conceptos atrás esbozados; y (ii) de obligatoria observación por parte de entidades y empresas. Así las cosas, son un instrumento que (i) obliga, de manera abstracta e impersonal, a un grupo indeterminado de entidades y empresas, y (ii) constriñe por igual a todas las personas jurídicas que estén obligadas a llevar contabilidad. Por lo expuesto, se encuentra satisfecho el primer presupuesto de procedibilidad. (…). Resulta evidente que lo ordenado por el C. General de la Nación, en la Resolución 091 de 8 de mayo de 2020, comporta el ejercicio de una función administrativa, en la medida en que concreta una atribución propia de fijar las normas contables imperantes en el país, con miras a generar pautas de conducta uniformes de registro y reporte, a través de unas subcuentas o códigos numéricos. Así las cosas, se encuentra satisfecho el segundo presupuesto de procedibilidad. (…). Si bien es cierto que la Resolución 091 de 8 de mayo de 2020 invocó el Decreto Legislativo 568 de 15 de abril de 2020 que creó «el impuesto solidario por el COVID 19, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica dispuesto en el Decreto Legislativo 417 de 2020», también lo es que las subcuentas o códigos numéricos que implementó no son desarrollo de esa norma jurídica de rango de ley, sino de las competencias ordinarias del C. General de la Nación que, como ya se vio, habilitan a dicho funcionario a generar instrumentos técnicos o procedimentales que le permitan uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad del país. Para la Sala Especial de Decisión Núm. 9 es claro que la Resolución 091 de 8 de mayo de 2020 (i) mencionó el Decreto Legislativo 568 de 15 de abril de 2020 para poner en contexto la creación del impuesto solidario y aporte voluntario por el COVID 19; y (ii) no fue más allá de ejercer las atribuciones que le son inherentes al C. General de la Nación. Bajo tal entendimiento, ese acto no cumple con el requisito legal de desarrollar un decreto legislativo y, en esa medida, no es susceptible del control automático de legalidad.
NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN NÚMERO 091 DE 8 DE MAYO DE 2020 DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA NOVENA ESPECIAL DE DECISIÓN
Consejero ponente: G.V.H.
Bogotá́, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03069-00(CA)
Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Demandado: RESOLUCIÓN NÚMERO 091 DE 8 DE MAYO DE 2020
- OBJETO DE LA DECISIÓN
- La Sala Especial de Decisión Núm 9 del Consejo de Estado, decide el control inmediato de legalidad de la Resolución 091 de 8 de mayo de 2020 expedida por el C. General de la Nación por la cual «se crean, en el Catálogo General de Cuentas del Marco Normativo para Entidades de Gobierno; del Marco Normativo para Empresas que no Cotizan en el Mercado de Valores, y que no C. ni Administran Ahorro del Público; y del Marco Normativo para Empresas que Cotizan en el Mercado de Valores, o que C. o Administran Ahorro del Público; subcuentas para el registro o reporte del Impuesto solidario por el COVID 19 y del Aporte solidario voluntario por el COVID 19»
- ANTECEDENTES
- El pasado 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud - OMS-, calificó el brote de COVID-19 (Coronavirus) como una pandemia; por lo que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», y en consecuencia, ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del COVID- 19 (Coronavirus)
- El señor P. de la República, por...
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