Sentencia Nº 11001-03-24-000-2018-00325-00 del Tribunal Administrativo del Tolima, 20-02-2020
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2018-00325-00 |
| Fecha | 20 Febrero 2020 |
| Número de registro | 81514126 |
| Emisor | Tribunal Administrativo del Tolima (Colombia) |
| Normativa aplicada | 1. 2. 3. CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 109 / LEY 130 DE 1994 / LEY 1475 DE 2011 - ARTÍCULO 23 / LEY 1475 DE 2011 - ARTÍCULO 24 / LEY 1475 DE 2011 - ARTÍCULO 25 / LEY 1475 DE 2011 - ARTÍCULO 26 / CÓDIGO ELECTORAL - ARTÌCULO 20 |
| Materia | MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Contra actos que dieron por terminada una investigación contra quien fue electo Alcalde de Talaigua Nuevo / CAMPAÑA ELECTORAL - Financiación y límite de gastos / CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - Es la autoridad competente para investigar la violación de topes de gastos de campañas electorales / TESIS: El Consejo Nacional Electoral tiene un papel protagónico en el control de gastos y financiación de campañas electorales, toda vez que no sólo está facultado para fijar los límites de gastos, sino además, para reglamentar la presentación de los informes respectivos e investigar las irregularidades que en esa materia se presenten. Es decir, es el Consejo Nacional Electoral, la autoridad competente para adelantar las investigaciones por violación de topes de gastos de campañas electorales con base en los informes consolidados de ingresos y gastos que presenten los candidatos y agrupaciones políticas, en las cuales debe respetar y garantizar el debido proceso y agotar todas las etapas propias de la actuación administrativa sancionatoria por lo que también cuenta con las facultades propias de la misma para, por ejemplo, decretar las pruebas necesarias para decidir. Ahora bien, en materia de fijación de topes, en el caso de las elecciones de 2015, dicha entidad profirió la Resolución 0127 a través de la cual fijó los límites a los montos de gastos de las campañas electorales de los candidatos que se inscribieron para las elecciones de Gobernaciones y Alcaldías Distritales y Municipales, que se llevaron a cabo durante ese año y el monto máximo que cada partido o movimiento con personería podía invertir en ellas, fijando para municipios como Talaigua Nuevo la suma de $94.690.384. FALSA MOTIVACIÓN - No se acredito su configuración / DEBIDO PROCESO - No se acreditó su vulneración / CAMPAÑA ELECTORAL - No se acredito la vulneración de los topes de financiación / TESIS: Tesis dos En criterio del demandante los actos acusados fueron falsamente motivados y desconocieron el debido proceso por cuanto no se decretaron y practicaron las pruebas necesarias para establecer que efectivamente el señor Arias Zuluaga desconoció los topes de financiación y gastos en su campaña política a la Alcaldía de Talaigua Nuevo, Bolívar en el año 2015. De manera específica, considera el actor que el Consejo Nacional Electoral no adelantó la actividad probatoria necesaria para establecer el destino de la suma de $400’000.000 que él le prestó al señor Arias Zuluaga el 1 de octubre de 2015, suma de dinero que en su concepto, fue destinada a la referida campaña política. (…). [C]ontrario a lo manifestado por el actor, el Consejo Nacional Electoral sí decretó y practicó varias pruebas a lo largo de la investigación administrativa con el fin de establecer si el señor Gerardo de Jesús Arias Zuluaga desconoció o no los topes de los gastos de campaña electoral en el año 2015. Así mismo, que los actos acusados se basaron en el análisis detallado de cada una de esas pruebas, las cuales obran en el expediente administrativo, por lo que no puede afirmarse que el Consejo Nacional Electoral desconoció el debido proceso por no haber agotado en debida forma la etapa probatoria durante la investigación que terminó con la expedición de los actos acusados. (…). Entonces, está claro que la entidad demandada cumplió con el deber de decretar y practicar las pruebas que consideró pertinentes, conducentes y necesarias para esclarecer los hechos de la investigación y fue con base en dicho material probatorio que decidió de fondo, por lo que no se encuentra acreditado el vicio ni de violación del debido proceso, ni de falsa motivación ni de desconocimiento de los artículos 40 de la Ley 1437 de 2011 y 167 y 170 del Código General del Proceso, invocados en la demanda. (…). Finalmente, en lo que tiene que ver con la presunta vulneración de los topes de financiación de la campaña electoral del señor Arias Zuluaga se tiene que la entidad demandada no encontró que aquellos se hubieran desconocido por lo que decidió terminar la investigación iniciada por tal concepto, sin que hasta este momento se evidencie que con dicha actuación se haya extralimitado en sus funciones constitucionales y legales. EXPEDICIÓN IRREGULAR E INFRACCIÓN DE LAS NORMAS EN QUE DEBÍA FUNDARSE - No se acreditó su configuración / TESIS: El demandante fundamenta estos cargos en dos puntos básicamente: i) que las decisiones acusadas fueron proferidas por un número menor de magistrados del Consejo Nacional Electoral al establecido en el reglamento de esa Corporación, por lo que no se respetaron las normas de mayorías y ii) que los actos demandados sólo fueron suscritos por la presidente de esa entidad y no por la totalidad de magistrados que conforman su Sala Plena. (…). [E]n lo que tiene que ver con la mayoría necesaria para adoptar las decisiones, se advierte que el artículo 11 de la Resolución 65 de 1996 [reglamento del Consejo Nacional Electoral] dispone que el quórum para deliberar será de la mitad más uno de los miembros que integran la Sala y las decisiones deben ser adoptadas por no menos de las dos terceras partes de aquellos. Entonces, teniendo en cuenta que la Sala Plena del Consejo Nacional Electoral está conformada por 9 miembros las decisiones deben ser adoptadas por mínimo 6 de ellos. (…). [S]i bien no existe prueba fehaciente de quiénes asistieron a las sesiones en las cuales se adoptaron las resoluciones demandadas, sí hay prueba de que las mismas fueron proferidas por la Sala Plena y que en cada una de las sesiones sólo hubo un integrante ausente. Adicionalmente, se advierte que la carga de la prueba en este caso se encontraba en cabeza del actor quien no solicitó ni aportó medio de convicción alguno al respecto, por lo que esta acusación tampoco prospera. Ahora, el hecho de que los actos acusados hayan sido suscritos únicamente por la entonces presidente de la Corporación tampoco demuestra quiénes estuvieron presentes en las sesiones correspondientes, por cuanto, como se dejó dicho existen constancias de que las decisiones fueron adoptadas en Sala. Frente a este último punto, debe tenerse en cuenta además, que el artículo 28, literal c) de la Resolución 65 de 1996 establece como función del presidente del Consejo Nacional Electoral “firmar las comunicaciones del Consejo y con el secretario sus actas, acuerdos y resoluciones.” Así las cosas, es claro que es función del presidente de esa Corporación firmar las resoluciones que profiere, por lo tanto, el hecho de que los actos demandados hayan sido suscritos por la señora Idarys Yolima Carrillo Pérez en su calidad de presidente del Consejo Nacional Electoral no constituye irregularidad alguna. En este mismo sentido, en lo que tiene que ver con la afirmación del actor según la cual las resoluciones acusadas debían ser firmadas por todos los miembros de la Sala Plena de la entidad demandada, se advierte que no señaló la norma que así lo indica y además, como se mencionó la presidente de la Corporación debía firmar los actos en cuestión. CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - No hizo uso de su facultad de oficio para esclarecer los hechos / CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - No valoró en profundidad las pruebas / SENTENCIA - Debió profundizar en la valoración de las pruebas / SENTENCIA - Debió pronunciarse sobre la forma en que se procedió frente a acusaciones relacionadas con hechos de corrupción y doble militancia / TESIS: Con el acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la Sala, procedo a salvar mi voto frente al fallo del 20 de febrero de 2020 que negó las pretensiones de la demanda de simple nulidad que presentó el ciudadano Eriberto Ospino Quevedo, contra los actos administrativos proferidos por el Consejo Nacional Electoral, que terminaron la investigación adelantada contra el señor Gerardo de Jesús Arias Zuluaga, por la presunta violación de los topes de inversión para la campaña electoral a la alcaldía de Talaigua Nuevo en el año 2015. A fin de ilustrar las razones que me llevaron a separarme del fallo dictado dentro del proceso de la referencia, dividiré mi exposición en los siguientes puntos: A. Aspectos relevantes de la revisión del expediente. B. Valoración probatoria de la resolución cuya nulidad se pretende. C. Principales argumentos de la demanda de simple nulidad. D. Observaciones a la sentencia del 20 de febrero de 2020. E. Conclusiones. (…). Los hechos que dieron lugar a la expedición de los actos administrativos cuya nulidad se pretende, están relacionados con la supuesta entrega de dinero por parte del demandante al señor Gerardo de Jesús Arias Zuluaga, con el fin de apoyar la aspiración de éste a la Alcaldía de Talaigua Nuevo (Bolívar), en una suma que claramente sobrepasa los topes legalmente establecidos para las campañas electorales, y respecto de la cual existe un pagaré suscrito por el señor Arias Zuluaga durante la época electoral, con fundamento en el cual se inició un proceso ejecutivo. En atención a que los anteriores hechos (de los cuales da cuenta la sentencia) podrían estar relacionados con actos de corrupción que involucran al demandante como sujeto activo y que el mismo reconoce, el despacho que presido estimó necesario revisar el expediente, a fin de lograr una mejor compresión del contexto que dio lugar a los actos acusados. (…). Teniendo claridad de los aspectos más relevantes de la investigación emprendida por el CNE y de la decisión cuya legalidad se controvierte, se comprende con mayor claridad los motivos de inconformidad del demandante, encaminados a acreditar en los siguientes términos, que no se adelantaron las gestiones probatorias pertinentes para esclarecer (I) su capacidad económica para entregar la suma de 400 millones de pesos, así como para (II) evaluar los argumentos que en su momento desarrolló el señor Arias Zuluaga sobre la presunta existencia de actividades comerciales que lo llevaron a suscribir como deudor un pagaré por dicha cuantía, que supuestamente no recibió el dinero, o que el mismo estaría destinado para actividades diversas a la campaña política que para ese entonces se celebraba. (…). La revisión del expediente da cuenta del contexto en que se dictaron los actos cuya nulidad se pretende, el cual es descrito por los mismos y que en síntesis consiste en que dos candidatos al cargo de Alcalde de Talaigua Nuevo (Bolívar), pertenecientes a diferentes partidos políticos, sin la existencia de una coalición formalmente consolidada, se aliaron para que uno de ellos resultara electo, para lo cual presuntamente, la candidata que declinó en su aspiración con la ayuda de su hermano prestó la suma de 400 millones de pesos para finalizar la campaña política que finalmente triunfó, a cambio de recibir posteriormente por parte del alcalde electo, el 30% de la contratación de la entidad territorial, hechos de corrupción que son reconocidos por los señores Eriberto y Maira Alejandra Ospino Quevedo, o al menos, constitutivos de conductas de doble militancia, que son aceptados por éstos y por el señor Gerardo de Jesús Arias Zuluaga. El mencionado contexto que es descrito por los actos acusados, no es expuesto en detalle en la sentencia del 20 de febrero de 2020, aunque es relevante porque el conocimiento del mismo contribuye a tener mayor claridad de los motivos de inconformidad del demandante, particularmente, del reproche que se realiza de la labor probatoria que ejerció el CNE frente a los hechos presuntamente constitutivos de corrupción que fueron denunciados. Precisamente, dicho contexto a mi juicio permite apreciar que la inconformidad del accionante no sólo radica en que el CNE no hizo ejercicio de su facultad de oficio para esclarecer los hechos a propósito de la violación de los topes establecidos para las campañas electorales, sino también en la valoración que realizó la entidad de las pruebas aportadas, particularmente que no se profundizó en las razones que invocó el señor Gerardo de Jesús Arias Zuluaga para justificar su posición consistente en que firmó un pagaré por 400 millones de pesos durante plena contienda electoral, pero que no recibió tal suma de dinero, conducta que asoció a la forma como actúa en el ámbito comercial, de allí que el demandante como se ilustró con anterioridad, extrañara que no se decretaran pruebas tendientes a precisar cuál era la actividad comercial del mencionado ciudadano, así como su situación contable y tributaria para el año 2015, y que en tal sentido se adhiriera a las razones que invocaron los miembros del Consejo Nacional Electoral que total o parcialmente se apartaron de la decisión, especialmente, en lo que concierne a la labor probatoria que lleva a cabo la entidad frente a denuncias como la realizada por el demandante. En ese orden de ideas, no comparto la afirmación que se hace en el fallo, según la cual “la demanda basó estos cargos en la falta actividad probatoria del Consejo Nacional Electoral y no en la indebida valoración de las pruebas practicadas, de hecho el actor no cuestionó la parte motiva de los actos acusados pues se limitó a afirmar que la entidad demandada no decretó las pruebas necesarias para demostrar que la conducta denunciada efectivamente había sido cometida por el acusado” (destacado fuera de texto), pues a mi juicio el peticionario sí cuestionó la valoración probatoria que hizo el CNE en punto a la falta de análisis de las razones invocadas por el señor Gerardo de Jesús Arias Zuluaga, para justificar que a pesar de que hizo una alianza con una de sus contrincantes en las elecciones, sin que la misma renunciara formalmente a su aspiración, y que firmó para la época de la campaña electoral un pagaré por 400 millones de pesos, no recibió dicha suma y/o que el referido título valor tenía relación con asuntos netamente mercantiles. Bajo ese entendimiento del motivo de inconformidad, al que sólo se llega luego de comprender el contexto que dio lugar a la investigación que finalizó con los actos cuya nulidad se pretende, no resulta suficiente que la sentencia de la cual me aparto enuncie las pruebas que se decretaron frente a la queja que formuló el actor, en tanto era imperativo que se profundizara en la valoración que se hizo de las mismas y que permitió concluir que había lugar a archivar la actuación. (…). [R]eitero la importancia de analizar la forma en que el CNE valoró las pruebas decretadas, que tiene relación inescindible sobre la forma en que ejerció su facultad oficiosa en la materia, en atención a que el actor se duele de la falta de análisis de asuntos que a su juicio tenían relación directa con la denuncia que realizó, concretamente, con las justificaciones que brindó el señor Arias Zuluaga sobre su proceder durante la campaña electoral en materia de financiación, aspectos en los que no profundizó el fallo, a mi juicio, debido a que no se tuvo en cuenta de manera detallada el contexto en que se dictaron las decisiones objeto de estudio. En relación con dicho contexto, teniendo en cuenta las funciones constitucionales que corresponden al CNE y sin perder de vista que nos encontramos en un juicio de simple nulidad de la decisión de dar por terminada la investigación por la supuesta violación de los topes de inversión en las campañas electorales, echo de menos alguna consideración relativa a la forma en que se procedió frente a las acusaciones relacionadas con hechos de corrupción y doble militancia, varios de ellos aceptados por las personas involucradas, respecto de los cuales no se evidencia que se haya informado a los partidos políticos involucrados o a las autoridades competentes para que efectuaran la correspondiente investigación y de ser el caso adoptaran los correctivos pertinentes, situación que estimo debió ser abordada en esta oportunidad dada la gravedad de la denuncia realizada que pone entredicho la transparencia que debe caracterizar la contienda electoral. |
MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Contra actos que dieron por terminada una investigación contra quien fue electo Alcalde de Talaigua Nuevo / CAMPAÑA ELECTORAL – Financiación y límite de gastos / CONSEJO NACIONAL ELECTORAL – Es la autoridad competente para investigar la violación de topes de gastos de campañas electorales
El Consejo Nacional Electoral tiene un papel protagónico en el control de gastos y financiación de campañas electorales, toda vez que no sólo está facultado para fijar los límites de gastos, sino además, para reglamentar la presentación de los informes respectivos e investigar las irregularidades que en esa materia se presenten. Es decir, es el Consejo Nacional Electoral, la autoridad competente para adelantar las investigaciones por violación de topes de gastos de campañas electorales con base en los informes consolidados de ingresos y gastos que presenten los candidatos y agrupaciones políticas, en las cuales debe respetar y garantizar el debido proceso y agotar todas las etapas propias de la actuación administrativa sancionatoria por lo que también cuenta con las facultades propias de la misma para, por ejemplo, decretar las pruebas necesarias para decidir. Ahora bien, en materia de fijación de topes, en el caso de las elecciones de 2015, dicha entidad profirió la Resolución 0127 a través de la cual fijó los límites a los montos de gastos de las campañas electorales de los candidatos que se inscribieron para las elecciones de Gobernaciones y Alcaldías Distritales y Municipales, que se llevaron a cabo durante ese año y el monto máximo que cada partido o movimiento con personería podía invertir en ellas, fijando para municipios como Talaigua Nuevo la suma de $94.690.384.
FALSA MOTIVACIÓN – No se acredito su configuración / DEBIDO PROCESO – No se acreditó su vulneración / CAMPAÑA ELECTORAL – No se acredito la vulneración de los topes de financiación
En criterio del demandante los actos acusados fueron falsamente motivados y desconocieron el debido proceso por cuanto no se decretaron y practicaron las pruebas necesarias para establecer que efectivamente el señor A.Z. desconoció los topes de financiación y gastos en su campaña política a la Alcaldía de Talaigua Nuevo, B. en el año 2015. De manera específica, considera el actor que el Consejo Nacional Electoral no adelantó la actividad probatoria necesaria para establecer el destino de la suma de $400’000.000 que él le prestó al señor A.Z. el 1 de octubre de 2015, suma de dinero que en su concepto, fue destinada a la referida campaña política. (…). [C]ontrario a lo manifestado por el actor, el Consejo Nacional Electoral sí decretó y practicó varias pruebas a lo largo de la investigación administrativa con el fin de establecer si el señor G. de J.A.Z. desconoció o no los topes de los gastos de campaña electoral en el año 2015. Así mismo, que los actos acusados se basaron en el análisis detallado de cada una de esas pruebas, las cuales obran en el expediente administrativo, por lo que no puede afirmarse que el Consejo Nacional Electoral desconoció el debido proceso por no haber agotado en debida forma la etapa probatoria durante la investigación que terminó con la expedición de los actos acusados. (…). Entonces, está claro que la entidad demandada cumplió con el deber de decretar y practicar las pruebas que consideró pertinentes, conducentes y necesarias para esclarecer los hechos de la investigación y fue con base en dicho material probatorio que decidió de fondo, por lo que no se encuentra acreditado el vicio ni de violación del debido proceso, ni de falsa motivación ni de desconocimiento de los artículos 40 de la Ley 1437 de 2011 y 167 y 170 del Código General del Proceso, invocados en la demanda. (…). Finalmente, en lo que tiene que ver con la presunta vulneración de los topes de financiación de la campaña electoral del señor A.Z. se tiene que la entidad demandada no encontró que aquellos se hubieran desconocido por lo que decidió terminar la investigación iniciada por tal concepto, sin que hasta este momento se evidencie que con dicha actuación se haya extralimitado en sus funciones constitucionales y legales.
EXPEDICIÓN IRREGULAR E INFRACCIÓN DE LAS NORMAS EN QUE DEBÍA FUNDARSE – No se acreditó su configuración
El demandante fundamenta estos cargos en dos puntos básicamente: i) que las decisiones acusadas fueron proferidas por un número menor de magistrados del Consejo Nacional Electoral al establecido en el reglamento de esa Corporación, por lo que no se respetaron las normas de mayorías y ii) que los actos demandados sólo fueron suscritos por la presidente de esa entidad y no por la totalidad de magistrados que conforman su Sala Plena. (…). [E]n lo que tiene que ver con la mayoría necesaria para adoptar las decisiones, se advierte que el artículo 11 de la Resolución 65 de 1996 [reglamento del Consejo Nacional Electoral] dispone que el quórum para deliberar será de la mitad más uno de los miembros que integran la Sala y las decisiones deben ser adoptadas por no menos de las dos terceras partes de aquellos. Entonces, teniendo en cuenta que la Sala Plena del Consejo Nacional Electoral está conformada por 9 miembros las decisiones deben ser adoptadas por mínimo 6 de ellos. (…). [S]i bien no existe prueba fehaciente de quiénes asistieron a las sesiones en las cuales se adoptaron las resoluciones demandadas, sí hay prueba de que las mismas fueron proferidas por la Sala Plena y que en cada una de las sesiones sólo hubo un integrante ausente. Adicionalmente, se advierte que la carga de la prueba en este caso se encontraba en cabeza del actor quien no solicitó ni aportó medio de convicción alguno al respecto, por lo que esta acusación tampoco prospera. Ahora, el hecho de que los actos acusados hayan sido suscritos únicamente por la entonces presidente de la Corporación tampoco demuestra quiénes estuvieron presentes en las sesiones correspondientes, por cuanto, como se dejó dicho existen constancias de que las decisiones fueron adoptadas en Sala. Frente a este último punto, debe tenerse en cuenta además, que el artículo 28, literal c) de la Resolución 65 de 1996 establece como función del presidente del Consejo Nacional Electoral “firmar las comunicaciones del Consejo y con el secretario sus actas, acuerdos y resoluciones.” Así las cosas, es claro que es función del presidente de esa Corporación firmar las resoluciones que profiere, por lo tanto, el hecho de que los actos demandados hayan sido suscritos por la señora I.Y.C.P. en su calidad de presidente del Consejo Nacional Electoral no constituye irregularidad alguna. En este mismo sentido, en lo que tiene que ver con la afirmación del actor según la cual las resoluciones acusadas debían ser firmadas por todos los miembros de la Sala Plena de la entidad demandada, se advierte que no señaló la norma que así lo indica y además, como se mencionó la presidente de la Corporación debía firmar los actos en cuestión.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la constitucionalidad de las normas que regulan lo correspondiente a la financiación de las campañas electorales, límites de gastos y administración de los recursos y el aval dado por la Corte Constitucional al CNE para la regulación de la financiación de las campañas electorales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-490 de 23 de junio de 2011, M.L.E.V.S..
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 109 / LEY 130 DE 1994 / LEY 1475 DE 2011 – ARTÍCULO 23 / LEY 1475 DE 2011 – ARTÍCULO 24 / LEY 1475 DE 2011 – ARTÍCULO 25 / LEY 1475 DE 2011 – ARTÍCULO 26 / CÓDIGO ELECTORAL – ARTÌCULO 20
NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 820 DE 2018 (13 de marzo) CONSEJO NACIONAL ELECTORAL (No anulada) / RESOLUCIÓN 1181 DE 2018 (8 de mayo) CONSEJO NACIONAL ELECTORAL (No anulada)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: C.E.M. RUBIO
Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00325-00(3542)
Actor: E.O.Q.
Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - CNE
Referencia: NULIDAD
SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA
Corresponde a la Sala decidir la demanda presentada por el señor E.O.Q. en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones 820 del 13 de marzo de 2018 y 1181 del 8 de mayo siguiente, proferidas por el Consejo Nacional Electoral.
I. ANTECEDENTES
1. P...
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