Sentencia nº 11001031500020230111000 de Consejo de Estado (SALA PLENA CONTENCIOSA - SECRETARIA GENERAL) del 31-03-2023
| Fecha de la decisión | 31 Marzo 2023 |
| Número de expediente | 11001031500020230111000 |
| Tipo de proceso | ASUNTOS CONSTITUCIONALES - Acciones de Tutela |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01110-00
Accionante: Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023).
Radicado número: 11001-03-15-000-2023-01110-00.
Accionante: Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Liquidado de la Caja de Compensación Familiar de Comfenalco Antioquia.
Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia.
Referencia: Acción de tutela.
Tema: acción de tutela contra providencia judicial/proceso ejecutivo.
Subtema 1: requisitos generales de procedibilidad/relevancia constitucional.
Subtema 2: reconocimiento de personería de abogado.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
La Sala decide la acción de tutela que presentó el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Liquidado de la Caja de Compensación Familiar de Comfenalco Antioquia, en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia.
I.ANTECEDENTES
1.1. Solicitud de tutela
El Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Liquidado de la Caja de Compensación Familiar de Comfenalco Antioquia -Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia-, por conducto de apoderada judicial1, presentó solicitud de amparo2 de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia.
Tal garantía la consideró vulnerada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con ocasión del auto que esta autoridad profirió el 1 de septiembre de 2022, que confirmó la providencia del 23 de julio de 2020, en la que el Juzgado Segundo Administrativo de T. negó el mandamiento de pago al interior del trámite ejecutivo identificado con el número de radicado 05837-33-33-002-2020-00045-00/01.
1.2. Hechos3
El mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia presentó demanda ejecutiva en contra del municipio de T., con el objeto de reclamar el pago de DOSCIENTOS MILLONES CUATROSCIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL SEISCIENTOS CIENCUENTA Y DOS PESOS ($200.474.652) con su respectiva corrección monetaria e intereses moratorios.
Lo anterior, con fundamento en el que el municipio adquirió obligaciones por concepto de la administración del régimen subsidiado de salud a su favor, como obra en la Resolución 106 del 16 de septiembre de 20144, que constituyó el título ejecutivo. El programa demandante obró por conducto de apoderado judicial, mediante poder conferido por V.B.G., en su calidad de mandataria.
El asunto correspondió conocerlo al Juzgado Segundo Administrativo de T. que, en auto del 23 de julio de 2020, negó el mandamiento solicitado con fundamento en lo previsto en los artículos 41 y 422 del Código General del Proceso -CGP-, 71 del Decreto-Ley 111 de 1996 y 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-. Consideró que el título ejecutivo tenía su fuente obligacional en un contrato estatal, lo que le confería el carácter de solemne en aplicación de lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, y, en ese orden, al ser complejo, debió la interesada acompañar la totalidad de los documentos que lo integraban, esto es, el contrato de administración de recursos del régimen subsidiado a partir del cual inferir la exigibilidad de la obligación, el aprovisionamiento presupuestal, la póliza de garantía aprobada y el acta de liquidación respectiva.
Inconforme con tal decisión, el mandato del Programa ejecutante presentó recurso de apelación. Manifestó que la Resolución 106 cumplió con las condiciones de ser clara, expresa y exigible, requeridas para que se constituya como un título ejecutivo válido, motivo por el que las afirmaciones que realizó el juzgado carecían de sustento en relación con el contenido obligacional del título cuya ejecución pretendió reclamar. En contraposición, advirtió que la autoridad lo que pretendió fue determinar la existencia de las relaciones contractuales en cuyo marco se profirieron las facturas que se desprendían del contenido del aludido título, sin que tales apreciaciones correspondan a la órbita de competencia del juzgador.
Consideró que, en su caso en particular, de la sola lectura del acto administrativo era dable extraer la existencia de una obligación susceptible de ser ejecutada al constituir un título de carácter simple, sin necesidad de que la parte tuviera que allegar documentación complementaria para cumplir con tales fines, como el contrato, el certificado de disponibilidad presupuestal, el registro presupuestal de la póliza de garantía, la aprobación de la misma y el acta de liquidación, como se lo exigió infundadamente el Juzgado Segundo Administrativo de T..
Con tal análisis, sustentó que el juzgado en comento desconoció la presunción de legalidad que es propia de los actos administrativos emanados del agente especial liquidador, por lo que, si su intención era desvirtuar la validez de la Resolución 106, debió demandarla en sede del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Puntualizó, además, que la prueba en torno al acta de liquidación del contrato como respaldo del pago corresponde a una carga propia del ejecutado y no del ejecutante, razón suficiente para considerar que no era su deber aportarla en el curso del trámite, al margen de que los asuntos relativos a la existencia del contrato, su correcta ejecución y la naturaleza de la factura, escapaban de la competencia del juzgador que conoce del proceso ejecutivo.
El Juzgado Segundo Administrativo de T. concedió el recurso de apelación en providencia del 19 de noviembre de 2020, por lo que el Tribunal Administrativo de Antioquia asumió el conocimiento del proceso, y dictó providencia de segunda instancia el 1 de septiembre de 2022, en la que confirmó íntegramente la decisión del 23 de julio de 2020.
Como consideraciones, precisó que la obligación que la parte demandante pretendía ejecutar, tuvo su génesis en la suscripción de 2 contratos celebrados en 2011 y 2012, en los que se profirieron facturas por un total de 8 servicios de salud prestados, de modo que no era de recibo el argumento de la parte ejecutante tendiente a considerar que el título ejecutivo era de naturaleza simple, en cambio, advirtió que para la conformación de la Resolución 106 como título complejo, el mandato del Programa demandante debió aportar, entre otras, copia del contrato, de las facturas, del acta de liquidación o del acto que declaró su incumplimiento.
Al determinar que ello no ocurrió, el tribunal accionado concluyó que no existió claridad ni certeza en torno a la obligación puntual que el mandato del Programa pretendió ejecutar, lo cual le restó exigibilidad en los términos de la jurisprudencia del Consejo de Estado5, situación que imposibilitó librar la orden de pago. Esta providencia se notificó a las partes el 2 de septiembre de 20226. El Juzgado Segundo Administrativo de T. cumplió lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia y ordenó el archivo del expediente, en auto del 2 de febrero de 2023.
1.3. Pretensiones y argumentos de la acción de tutela
La parte actora solicitó como pretensiones que este juez de tutela: (i) ampare su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, y, como consecuencia de ello (ii) deje sin efectos el auto del 1 de septiembre de 2022 que dictó el Tribunal Administrativo de Antioquia, para que, en su lugar, (iii) le ordene a este último dictar una nueva decisión en la que resuelva el recurso de apelación ajustado a los parámetros legales y jurisprudenciales.
Argumentó que el Tribunal Administrativo de Antioquia al dictar la providencia que tildó de violatoria de su derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que aplicó erróneamente el numeral 37 del artículo 297 del CPACA cuando en realidad debía darle prelación al contenido del numeral 48 de la misma disposición normativa, de modo que el título ejecutivo no era el contrato de prestación de servicios celebrado...
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