Sentencia nº 11001032500020160022000 de Consejo de Estado (SCA SECCION SEGUNDA) del 20-10-2022
| Fecha de la decisión | 20 Octubre 2022 |
| Número de expediente | 11001032500020160022000 |
| Tipo de proceso | AUTORIDADES NACIONALES - Recurso Extraordinario de Revision |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
Número interno:1264-2016
Demandante: UGPP
Demandado: Luis Arturo Cordón Amaya
Fallo
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B
MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS
Bogotá D.C., 20 de octubre de dos mil veintidós (2022).
Radicado: 11001-03-25-000-2016-00220-00
Nº interno: 1264-2016
Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP
Demandado: Luis Arturo Cordón Amaya
Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 1 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare. C. reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 1 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Luis Arturo Cordón Amaya contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal en Liquidación.
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ANTECEDENTES
1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor L.A.C. Amaya
El señor L.A.C.A., a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución PAP 044257 de 16 de marzo de 2011, expedida por el Liquidador de Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal, mediante la cual se reconoció una pensión gracia al demandante descontando el 12% de sus mesadas por concepto de aportes para salud.
Como restablecimiento del derecho pidió que se condene a la entidad demandada a reintegrar y dejar de descontar el 12% para salud, sumas que deberán ser indexadas de acuerdo con lo previsto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, y se reajuste su valor desde la fecha en que se hicieron exigibles, hasta la fecha de ejecutoria del fallo.
Como fundamentos de hecho narró que el señor Luis Arturo Garzón Amaya obtuvo el reconocimiento de una pensión gracia por cumplir los requisitos establecidos para ello.
Indicó que en el acto de reconocimiento pensional se dispuso el descuento del 12% por concepto de aportes para salud, por lo que se ha incurrido en doble pago para el régimen de seguridad social en salud. Agregó que Cajanal incurrió en una falsa motivación, pues el dinero descontado no se envía a la entidad a la que se encuentra afiliada en materia de salud y la pensión gracia al ser especial, no está sujeta a dicho descuento.
Afirmó que no existe soporte normativo que permita a la demandada hacer el descuento, máxime porque la Ley 100 de 1993 estableció que los aportantes al régimen contributivo solo pueden tener una afiliación al sistema de salud.
2. La oposición a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho
La Caja Nacional de Previsión Social se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que no se ha vulnerado ninguna norma de orden legal o constitucional al efectuar los descuentos correspondientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud como lo dispone la Ley 100 de 1993.
Indicó que la Ley 91 de 1989, con relación a la pensión gracia, solo hace referencia a la competencia que tiene Cajanal para el reconocimiento de la misma, pero no establece porcentajes de descuentos para salud sobre la pensión gracia, razón por la cual se aplica la norma general.
Propuso como excepciones: (i) inexistencia de las obligaciones reclamadas y cobro de lo no debido; (ii) prescripción; (iii) genérica e innominada.
3. La sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1
El Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Yopal, en sentencia del 7 de febrero de 2013 decidió: (i) declarar no probada la excepción de prescripción; (ii) declarar la nulidad parcial del acto acusado; (iii) condenar a Cajanal a reintegrar los descuentos que se le hayan efectuado por concepto de aportes al Sistema General de Seguridad Social Integral en Salud de la pensión gracia a partir de mayo de 2011 o desde la fecha en que se haya efectuado el citado descuento y disponer la actualización de las sumas adeudadas; (iv) ordenar a Cajanal que en lo sucesivo se abstenga de efectuar el descuento por salud respecto de la pensión gracia; (v) negar las pretensiones de la demanda; y (vi) no condenar en costas.
Señaló que la pensión gracia al estar dirigida solamente a cierto grupo de docentes oficiales, los mismos gozan de un régimen especial en materia de salud y, en virtud de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, están exentos de la aplicación del régimen que regula.
Indicó que es obligatorio para quienes están afiliados al Sistema de Seguridad Social Integral y para quienes se encuentran exentos de su aplicación, efectuar los aportes para los fondos de solidaridad en los regímenes de salud y pensiones consagrados en los artículos 27 y 204 de la Ley 100 de 1993.
Afirmó que quienes se encuentran afiliados a un régimen de excepción deberán efectuar la cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud cuando existe una relación laboral o ingresos adicionales a los que se tienen con tal régimen y sobre los cuales se esté obligado a cotizar; sin embargo, existe un vacío normativo respecto de lo que debe entenderse como ingresos adicionales, por lo que consideró el juez que no es posible atribuirle tal calidad a la pensión gracia, pues no existe soporte jurídico que permita concluir que exista la obligación de efectuar aportes al SGSS en Salud.
En virtud de lo anterior, concluyó que es procedente decretar la nulidad parcial del acto acusado, por cuanto no existe sustento normativo para efectuar el descuento de los aportes a salud con destino al FOSYGA de la pensión gracia devengada por el demandante.
4. Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
La Caja Nacional de Previsión Social presentó recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, al considerar que el demandante, como cualquier otro colombiano está obligado a aportar al régimen de seguridad social con base en todos sus ingresos.
Realizó una exposición de las normas aplicables al caso y concluyó que en sede administrativa no se decidió lo que hoy es pretensión en esta demanda, es decir, que a la administración no se le permitió emitir una decisión de fondo sobre la procedencia y continuidad en la deducción de los aportes, por lo que en ausencia de agotamiento de la vía gubernativa, no está habilitada la jurisdicción para emitir una decisión de fondo.
5. Sentencia objeto de revisión2
El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia del 1 de agosto de 2013, decidió: (i) confirmar la decisión de primera instancia; y (ii) no condenar en costas.
Advirtió que, ni la ley ni la jurisprudencia ha establecido la aplicación de descuento a la pensión gracia con destino a cotizaciones médico asistenciales, por lo que es procedente la devolución de los dineros reclamados, toda vez que, por mandato constitucional siempre se debe atender la situación más favorable ante la existencia de vacío normativo como ocurre en el caso concreto.
En cuanto al argumento de la entidad, respecto a la falta de agotamiento de la vía gubernativa, indicó que en el acto acusado se indicó que contra dicha decisión solo procedía el recurso de reposición, que es facultativo, por lo que el demandante podía acudir a la jurisdicción sin necesidad de interponerlo.
Indicó que en el caso bajo estudio no se configuró la prescripción de los dineros reclamados,...
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