Sentencia Nº 15001-13-33-3004-2018-00005-01 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 11-05-2022
| Sentido del fallo | REVOCA |
| Número de expediente | 15001-13-33-3004-2018-00005-01 |
| Número de registro | 81618581 |
| Fecha | 11 Mayo 2022 |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Normativa aplicada | 1. 2. Sentencia SU-658 de 2015 3. Sección primera del Consejo de Estado, providencia de 30 de junio de 2011, CP.: María Elizabeth García González, expediente 15001-23-31-000-2004-01190-01(AP). 4. Artículo 30 de la Ley 472 de 1998. |
| Materia | AGOTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN - Figura propia de las acciones populares / AGOTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN - Objeto. / TESIS: El agotamiento de jurisdicción tiene como objeto evitar que se tramiten, en forma paralela, procesos que se refieran a los mismos hechos, objeto y causa, en acciones de naturaleza pública, “en donde la primera persona que ejerce el derecho, para controvertir la respectiva situación, lo hace en representación de los demás miembros de la sociedad y, por consiguiente, dirige toda la actividad jurisdiccional al caso concreto, de tal suerte que el juez, al asumir el conocimiento del proceso, restringe la jurisdicción y la competencia de los demás funcionarios judiciales para conocer del mismo o similar asunto”. AGOTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN - Diferencias con la cosa juzgada. / TESIS: La Corte Constitucional en sentencia SU-658 de 2015, MP. Alberto Rojas Ríos, consideró sobre el particular que: "(...) la diferencia entre el agotamiento de jurisdicción y la cosa juzgada, radica en que con el primero se busca evitar un desgaste de la administración de justicia, de tal suerte que ante la existencia de dos procesos en curso, que versan sobre hechos, objeto y causa similares, el juez debe establecer cuál de ellos agotó la jurisdicción y, para ello, debe constatar en qué procedimiento fue notificada primero la demanda a los demandados, pues es a partir de dicho momento que se habla propiamente de la existencia del proceso como tal, en tanto en dicho instante se traba la litis. Ahora bien, en la cosa juzgada, el operador judicial constata que un proceso sobre los mismos o similares hechos, objeto y causa ya fue fallado por la jurisdicción, situación que lo lleva a declarar, en la sentencia, la imposibilidad de acceder a las pretensiones, puesto que el asunto ya fue ventilado y decidido ante los órganos jurisdiccionales respectivos”. (…) es preciso que igualmente se aplique la figura del agotamiento de jurisdicción para aquellos eventos cuando se esté en presencia de una nueva demanda y de entrada el juez constata que existe cosa juzgada general o absoluta: sentencia estimatoria debidamente ejecutoriada y por tanto con efectos erga omnes, y que ahora se promueve idéntica petición judicial fundada en los mismos supuestos fácticos y jurídicos y respecto del mismo demandado; o también, cuando existe sentencia ejecutoriada que si bien es denegatoria de las pretensiones y por tanto hizo tránsito a cosa juzgada relativa, es decir sólo frente a esos hechos y a esas pruebas, lo cierto es que la nueva demanda coincide plenamente en estar fundada en esos mismos supuestos fácticos y probatorios. COSA JUZGADA - Naturaleza / COSA JUZGADA - Requisitos / COSA JUZGADA - Configuración en acciones populares. / TESIS: De acuerdo a lo expresado por la sección primera del Consejo de Estado, en providencia de 30 de junio de 2011, CP.: María Elizabeth García González, expediente 15001-23-31-000-2004-01190-01(AP), la cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Sus efectos están concebidos para alcanzar un estado de seguridad jurídica. La prosperidad de la excepción de cosa juzgada exige que entre la acción que se tramita y la ya fallada exista identidad de objeto y de causa. La identidad de objeto exige que la petición en los dos procesos sea la misma, y la identidad de causa implica que los fundamentos fácticos y jurídicos de la pretensión sean los mismos. Para la configuración de la cosa juzgada en materia de acciones populares “… no se requiere que se presente identidad absoluta de las partes, pues en éstos procesos el actor y los titulares del interés protegido no necesariamente coinciden. El otro elemento para que opere la cosa juzgada es la identidad de causa, el cual ha sido entendido por la doctrina como “la razón por la cual se demanda; los motivos que se tienen para pedir al Estado determinada sentencia”; dichos motivos están contenidos en los hechos de la demanda, pues son éstos, los que dan origen a su interposición y a la formulación de las pretensiones. Y finalmente, la configuración de la cosa juzgada requiere también que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, que, según el dicho de la Corte Suprema de Justicia, “consiste en las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la justicia”. Así mismo, en sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 8 de julio de 2009, CP.: Enrique Gil Botero, se consideró que la cosa juzgada en acciones populares no sólo debe analizarse desde la perspectiva de la identidad de partes, de objeto y causa, sino que, de forma adicional, será necesario determinar lo decidido en los casos previos, “…como quiera que si se accede a las pretensiones, la misma será de tipo absoluto, mientras que si la sentencia es desestimatoria, aquélla será de tipo relativo y, por consiguiente, sólo quedarán cobijados por la inmutabilidad y definitividad los aspectos de la causa petendi que fueron abordados en la respectiva decisión; por ende, frente a los nuevos argumentos, no habrá cosa juzgada y se podrá decidir sin limitación alguna, puesto que sobre ellos no ha recaído pronunciamiento judicial”. ACCIÓN POPULAR - Elementos sustanciales para su procedencia / ACCIÓN POPULAR - Carga de la prueba de amenaza o violación al interés colectivo está a cargo del actor popular / ACCIÓN POPULAR - Ante imposibilidad del actor popular de probar, juez puede distribuir la carga de la prueba. / TESIS: Se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: “a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. (…) En efecto, es evidente que no basta con indicar que determinados hechos violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración; el demandante tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones”. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, en principio, “la carga de la prueba corresponderá al demandante”, es decir, que es deber del actor probar los hechos, acciones u omisiones que a su juicio constituyen la causa de amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos cuya protección se reclama con la demanda. Y se afirma que, en principio, porque por razones de orden técnico o económico, si no puede cumplir con dicha carga, le corresponde al juez impartir las órdenes necesarias para suplir esa deficiencia, para lo cual puede acudir a las entidades públicas cuyo objeto esté referido al tema de debate. (…) para que la acción popular proceda se requiere que “de los hechos de la demanda se pueda al menos deducir una amenaza a los derechos colectivos, entendidos estos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas, la obligación de que la acción se dirija contra la persona natural o jurídica o autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo y, - por tanto este último requisito supone que la actuación (acción u omisión) sea probada por el actor, o que del expediente el juez la pueda deducir, de lo contrario, el juzgador no podrá ordenar nada en su sentencia”. AGOTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN POR COSA JUZGADA - No existe identidad de objeto y causa entre la acción fallada y la alegada. / TESIS: Esta Corporación encuentra que no existen motivos suficientes para declarar probada la cosa juzgada, pues entre la acción que se tramita y la identificada con el radicado 2001-1930, que fue fallada en sentencia de 10 de marzo de 2005, modificada y adicionada por el Consejo de Estado en fallo del 15 de febrero de 2007, no existe identidad de objeto y de causa. Es evidente que la demanda de la referencia se interpone como consecuencia de las órdenes dadas en la popular 2001-1930, en la que se dispuso que el alcalde de Tunja adelante las medidas necesarias para la construcción de un nuevo matadero, conforme a lo dispuesto por la Ley 9 de 1979 y el Decreto 2278 de 1982. Y la demanda bajo estudio se presenta para impedir que en el sector la Cabaña de la Vereda Runta, Municipio de Tunja, Boyacá o en sus sectores aledaños, se autorice y/o ejecute la construcción de la citada planta de sacrificio animal, argumentando que no cumple el requisito de usos del suelo. Desde ese entonces, la administración municipal ha buscado el predio que cumpla las exigencias legales y físicas para construir allí el frigorífico de Tunja, evidenciándose varios problemas en su escogencia, como el de uso del suelo, orden respecto de la cual se han venido realizando varias audiencias de verificación de cumplimiento, por parte de esta Corporación. DAÑO CONTINGENTE - Existencia de amenaza o alteración al interés colectivo / DAÑO CONTINGENTE - Inicio de la alteración y merma del goce pacífico de los derechos colectivos invocados. / TESIS: El actor popular sostiene en su escrito de apelación que la amenaza a los derechos e intereses colectivos se concreta con la intención del municipio de Tunja y Ecotunja S.A.S. de realizar el frigorífico en el sector la Cabaña de la vereda de Runta en Tunja, la que en su sentir se prueba al darse vía libre al proyecto, y con las acciones de compra de predios, levantamientos topográficos y estudios de suelos realizados por Ecotunja S.A.S, por lo que dicho proyecto estaría ubicado, según el POT, i) en una zona de protección ambiental, de recuperación de suelos y recargas de acuíferos sinclinal; y en una zona rural de explotación agroindustrial; y por ende, (ii) no se permitiría la realización de proyectos netamente industriales como lo es un frigorífico. (…) puede concluirse que en el asunto bajo examen hay un daño contingente, pues existe el inicio de la alteración y merma del goce pacífico del derecho, por cuanto, es cierto que se compró el lote en el sector La Cabaña para que allí funcionara el frigorífico, además porque de acuerdo al certificado de uso del suelo emitido por el municipio de Tunja era permitido que allí funcionara, argumentando que se desarrollaría una actividad de infraestructura de servicio y no industrial. Sin embargo, surgen muchas dudas, fundadas y razonables, sobre el cumplimiento de los usos del suelo del predio ubicado en el sector La Cabaña en la vereda de Runta, porque de acuerdo con el contenido de la Resolución 240 de 2013, la actividad que se realiza en un frigorífico es industrial y por lo mismo debe estar ubicado en un área compatible con esa actividad, y de acuerdo con el uso del suelo determinado en el respectivo Plan de Ordenamiento Territorial. Para el caso bajo estudio está probado que el uso del predio rural ubicado en el sector La Cabaña en la vereda de Runta en Tunja, donde se tiene proyectado realizar el Frigorífico de Tunja, es el de agropecuario semi-mecanizado o semi-intensivo, definido como aquél con “…áreas con suelos de mediana capacidad agrologica caracterizadas por un relieve de plano a moderadamente ondulado, profundidad efectiva de superficial a moderadamente profunda, con sensibilidad a la erosión, pero que puedan permitir una mecanización controlada o uso semi - intensivo”, y de acuerdo con el artículo 92 del POT del municipio de Tunja ese tipo de uso tiene prohibido que allí se realicen actividades industriales como es el caso del procesamiento de carnes. Así pues, y en vista de que el citado predio tiene un uso de suelo agropecuario semi-mecanizado o semi-intensivo, en el mismo está prohibido que se desarrollen actividades industriales, de conformidad con el artículo 92 del POT de Tunja, y por tal razón se satisface el primero de los requisitos del daño contingente, es decir, el de dar inicio a la alteración y merma del goce pacífico del derecho. DAÑO CONTINGENTE - Existencia de amenaza o alteración al interés colectivo / DAÑO CONTINGENTE - Daño contingente antes del agravamiento del daño. / TESIS: Si bien en algunas de las pruebas atrás relacionadas se da a entender que la eventual construcción del frigorífico de Tunja en el mencionado predio no pondría en riesgo los cuerpos de agua, la flora y fauna de la zona, no se puede pasar por alto que de acuerdo con el abundante material probatorio reseñado en este acápite en la en la Vereda Runta de Tunja hay varios recursos naturales que deben ser protegidos, más aún si se encuentran en una zona circundante al área de la reserva natural que se declaró por parte del Ministerio del Medio Ambiente, mediante la Resolución n.º 129 de 2018. Además, la Sala estima que de llegarse a escoger dicho lote para esos fines muy seguramente se ocasionaría una grave, y quizás irreversible, afectación ambiental por no cumplirse el requisito de uso del suelo, en vista de que el procesamiento de carne es una actividad industrial que no puede ser realizada en un predio rural cuyo uso del suelo es agropecuario semi-mecanizado o semi-intensivo, que de acuerdo con el POT de Tunja, podría causar malos olores, aguas residuales y residuos sólidos contaminantes al medio ambiente. DAÑO CONTINGENTE - Existencia de amenaza o alteración al interés colectivo / DAÑO CONTINGENTE - Existencia de elementos objetivos que permiten identificar la vulneración futura del derecho. / TESIS: De acuerdo con las pruebas se puede concluir que en el plenario obran suficientes elementos probatorios que dan cuenta de una futura violación a los derechos e intereses colectivos invocados, por todas las implicaciones ambientales que traería la construcción del frigorífico de Tunja en el citado predio, y no observarse en el presente caso el requisito de uso del suelo. Por las razones expuestas, se revocará el fallo proferido el 7 de mayo de 2019, por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Tunja, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, y en su lugar se declarará la existencia de un daño contingente a los derechos colectivos invocados, ordenando al municipio de Tunja y a cualquier persona jurídica que pretenda construir la planta de sacrificio animal y/o frigorífico de Tunja, que se abstengan de hacerlo en el predio n.º 000100030576000, ubicado en el sector la Cabaña de la Vereda Runta, Municipio de Tunja, Boyacá y en cualquier otro, que no cumplan los requisitos de usos del suelo, que como se explicó debe ser industrial, con fundamento en las razones expuestas. |
AGOTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN / Figura propia de las acciones populares / Objeto.
El agotamiento de jurisdicción tiene como objeto evitar que se tramiten, en forma paralela, procesos que se refieran a los mismos hechos, objeto y causa, en acciones de naturaleza pública, “en donde la primera persona que ejerce el derecho, para controvertir la respectiva situación, lo hace en representación de los demás miembros de la sociedad y, por consiguiente, dirige toda la actividad jurisdiccional al caso concreto, de tal suerte que el juez, al asumir el conocimiento del proceso, restringe la jurisdicción y la competencia de los demás funcionarios judiciales para conocer del mismo o similar asunto”.
AGOTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN / Diferencias con la cosa juzgada.
La Corte Constitucional en sentencia SU-658 de 2015, MP. A.R.R., consideró sobre el particular que: "(...) la diferencia entre el agotamiento de jurisdicción y la cosa juzgada, radica en que con el primero se busca evitar un desgaste de la administración de justicia, de tal suerte que ante la existencia de dos procesos en curso, que versan sobre hechos, objeto y causa similares, el juez debe establecer cuál de ellos agotó la jurisdicción y, para ello, debe constatar en qué procedimiento fue notificada primero la demanda a los demandados, pues es a partir de dicho momento que se habla propiamente de la existencia del proceso como tal, en tanto en dicho instante se traba la litis. Ahora bien, en la cosa juzgada, el operador judicial constata que un proceso sobre los mismos o similares hechos, objeto y causa ya fue fallado por la jurisdicción, situación que lo lleva a declarar, en la sentencia, la imposibilidad de acceder a las pretensiones, puesto que el asunto ya fue ventilado y decidido ante los órganos jurisdiccionales respectivos”. (…) es preciso que igualmente se aplique la figura del agotamiento de jurisdicción para aquellos eventos cuando se esté en presencia de una nueva demanda y de entrada el juez constata que existe cosa juzgada general o absoluta: sentencia estimatoria debidamente ejecutoriada y por tanto con efectos erga omnes, y que ahora se promueve idéntica petición judicial fundada en los mismos supuestos fácticos y jurídicos y respecto del mismo demandado; o también, cuando existe sentencia ejecutoriada que si bien es denegatoria de las pretensiones y por tanto hizo tránsito a cosa juzgada relativa, es decir sólo frente a esos hechos y a esas pruebas, lo cierto es que la nueva demanda coincide plenamente en estar fundada en esos mismos supuestos fácticos y probatorios.
COSA JUZGADA / Naturaleza / Requisitos / Configuración en acciones populares.
De acuerdo a lo expresado por la sección primera del Consejo de Estado, en providencia de 30 de junio de 2011, CP.: M.E.G.G., expediente 15001-23-31-000-2004-01190-01(AP), la cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Sus efectos están concebidos para alcanzar un estado de seguridad jurídica. La prosperidad de la excepción de cosa juzgada exige que entre la acción que se tramita y la ya fallada exista identidad de objeto y de causa. La identidad de objeto exige que la petición en los dos procesos sea la misma, y la identidad de causa implica que los fundamentos fácticos y jurídicos de la pretensión sean los mismos. Para la configuración de la cosa juzgada en materia de acciones populares “… no se requiere que se presente identidad absoluta de las partes, pues en éstos procesos el actor y los titulares del interés protegido no necesariamente coinciden. El otro elemento para que opere la cosa juzgada es la identidad de causa, el cual ha sido entendido por la doctrina como “la razón por la cual se demanda; los motivos que se tienen para pedir al Estado determinada sentencia”; dichos motivos están contenidos en los hechos de la demanda, pues son éstos, los que dan origen a su interposición y a la formulación de las pretensiones. Y finalmente, la configuración de la cosa juzgada requiere también que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, que, según el dicho de la Corte Suprema de Justicia, “consiste en las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la justicia”. Así mismo, en sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 8 de julio de 2009, CP.: E.G.B., se consideró que la cosa juzgada en acciones populares no sólo debe analizarse desde la perspectiva de la identidad de partes, de objeto y causa, sino que, de forma adicional, será necesario determinar lo decidido en los casos previos, “…como quiera que si se accede a las pretensiones, la misma será de tipo absoluto, mientras que si la sentencia es desestimatoria, aquélla será de tipo relativo y, por consiguiente, sólo quedarán cobijados por la inmutabilidad y definitividad los aspectos de la causa petendi que fueron abordados en la respectiva decisión; por ende, frente a los nuevos argumentos, no habrá cosa juzgada y se podrá decidir sin limitación alguna, puesto que sobre ellos no ha recaído pronunciamiento judicial”.
ACCIÓN POPULAR / Elementos sustanciales para su procedencia / Carga de la prueba de amenaza o violación al interés colectivo está a cargo del actor popular / Ante imposibilidad del actor popular de probar, juez puede distribuir la carga de la prueba.
Se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: “a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. (…) En efecto, es evidente que no basta con indicar que determinados hechos violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración; el demandante tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones”. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, en principio, “la carga de la prueba corresponderá al demandante”, es decir, que es deber del actor probar los hechos, acciones u omisiones que a su juicio constituyen la causa de amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos cuya protección se reclama con la demanda. Y se afirma que, en principio, porque por razones de orden técnico o económico, si no puede cumplir con dicha carga, le corresponde al juez impartir las órdenes necesarias para suplir esa deficiencia, para lo cual puede acudir a las entidades públicas cuyo objeto esté referido al tema de debate. (…) para que la acción popular proceda se requiere que “de los hechos de la demanda se pueda al menos deducir una amenaza a los derechos colectivos, entendidos estos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas, la obligación de que la acción se dirija contra la persona natural o jurídica o autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo y, - por tanto este último requisito supone que la actuación (acción u omisión) sea probada por el actor, o que del expediente el juez la pueda deducir, de lo contrario, el juzgador no podrá ordenar nada en su sentencia”.
AGOTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN POR COSA JUZGADA / No existe identidad de objeto y causa entre la acción fallada y la alegada.
Esta Corporación encuentra que no existen motivos suficientes para declarar probada la cosa juzgada, pues entre la acción que se tramita y la identificada con el radicado 2001-1930, que fue fallada en sentencia de 10 de marzo de 2005, modificada y adicionada por el Consejo de Estado en fallo del 15 de febrero de 2007, no existe identidad de objeto y de causa. Es evidente que la demanda de la referencia se...
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