Sentencia Nº 150012333 000 2021 00038 00 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 26-10-2021
| Sentido del fallo | DECLARA INVAIDEZ |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Número de registro | 81568268 |
| Fecha | 26 Octubre 2021 |
| Número de expediente | 150012333 000 2021 00038 00 |
| Normativa aplicada | 1. 2. Artículo 16 del Decreto 568 de 1996. 3. 4. |
| Materia | PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Gastos de inversión / TESIS: Este Tribunal, en sentencia del 26 de junio de 20152, precisó en torno a las naturaleza y finalidades de los gastos de inversión: “Respecto de los gastos de inversión dirá la Sala que, son productivos que generan riqueza, o bien que contribuyen a mejorar el bienestar general y a satisfacer las necesidades de las personas, o a constituir capital humano, desde el punto de vista de la inversión social, conforme a las finalidades del Estado. Se caracterizan por su retorno en término de beneficio económico o social inmediato y futuro. También son los que tienden a aumentar la disponibilidad del capital fijo, es decir, que pueden ser entendidos como erogaciones económicamente productivas o que tengan cuerpo de bienes de utilización perdurable (bienes de capital), o bien aquellos gastos destinados a crear infraestructura social. Los gastos de inversión están reflejados en el Plan Operativo Anual de Inversiones, POAI, y se derivan del Plan de Desarrollo definido en forma plurianual para el periodo de Gobierno. Por ello, los gastos de inversión se componen de los programas o proyectos sectoriales, aprobados previamente en el POA del municipio e inscritos en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión. Los gastos de inversión en un municipio cuentan como principales fuentes de financiación los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones y las regalías. Los programas, subprogramas y proyectos deben tener el detalle, las fuentes de financiación, así mismo deben tener indicadores y metas de resultado que sean medibles para facilitar su ejecución, seguimiento y control”. PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Obligación de señalar de manera precisa la destinación de los gastos de inversión. / TESIS: Conforme a las normas legales y el pronunciamiento transcrito, puede colegirse que en materia presupuestal existe la obligación de señalar, de manera específica, la destinación de los gastos de inversión que se van a realizar en la vigencia respectiva, lo cual, como lo señala el artículo 16 del Decreto 568 de 1996, podrá ser relacionado en un anexo al acto administrativo que fije el presupuesto. PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Obligación de señalar de manera precisa la destinación de los gastos de inversión. / TESIS: Conforme a las normas legales y el pronunciamiento transcrito, puede colegirse que en materia presupuestal existe la obligación de señalar, de manera específica, la destinación de los gastos de inversión que se van a realizar en la vigencia respectiva, lo cual, como lo señala el artículo 16 del Decreto 568 de 1996, podrá ser relacionado en un anexo al acto administrativo que fije el presupuesto. PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Finalidad de la clasificación presupuestal del presupuesto de inversiones / TESIS: Es de precisar que la clasificación presupuestal del presupuesto de inversión tiene cuatro propósitos fundamentales: i) Facilitar y orientar la formulación de los programas, subprogramas y proyectos de inversión, ii) Orientar las decisiones, en este caso del ejecutivo y del concejo sobre qué se quiere lograr con los recursos públicos, iii) Propender por una correcta planeación, presupuestación y ejecución del gasto de inversión y iv) Garantizar una adecuada comprensión y análisis del presupuesto por parte de la ciudadanía. De manera que, la clasificación del gasto de inversión a nivel de programas y subprogramas, además que, debe ser conservada durante todo el trámite que surte el Proyecto en el Concejo y expedirse la Ley aprobatoria del Presupuesto al mismo nivel de desagregación señalado anteriormente; según lo establecido por el artículo 16 del Decreto 4730 de 2005 que modificó el artículo 16 del Decreto 568 de 1996, el Decreto de Liquidación del Presupuesto, el cual contiene el anexo del detalle del gasto, debe pormenorizar a nivel de proyectos de inversión cada uno de los programas y subprogramas aprobados. Al punto que, el control político y operativo del presupuesto se puede realizar efectivamente, siempre y cuando los ingresos y gastos figuren allí. Sin que dicha labor quede a discrecionalidad del alcalde, como ocurrió en el sub lite. Ello por cuanto, como se indicó, la clasificación de la inversión a nivel de programas y subprogramas asigna derechos de control y uso sobre el gasto; esto es, define a qué nivel aprueba el Concejo el gasto de inversión y cuál es el grado de discrecionalidad que tiene el ejecutivo para modificarlo a nivel de detalle del gasto, anexo al Decreto de Liquidación. Esto quiere decir que, una vez aprobado el presupuesto para cada vigencia, las apropiaciones incorporadas en una sección presupuestal a un programa y subprograma específico no pueden ser trasladados a otra sección presupuestal, ni a otro programa y subprograma sin la aprobación expresa del Concejo, al igual que adelantar modificaciones entre secciones presupuestales, salvo las autorizaciones determinadas por la ley. |
PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES / Gastos de inversión / Naturaleza / Reiteración de criterios jurisprudenciales.
Este Tribunal, en sentencia del 26 de junio de 20152, precisó en torno a las naturaleza y finalidades de los gastos de inversión: “Respecto de los gastos de inversión dirá la Sala que, son productivos que generan riqueza, o bien que contribuyen a mejorar el bienestar general y a satisfacer las necesidades de las personas, o a constituir capital humano, desde el punto de vista de la inversión social, conforme a las finalidades del Estado. Se caracterizan por su retorno en término de beneficio económico o social inmediato y futuro. También son los que tienden a aumentar la disponibilidad del capital fijo, es decir, que pueden ser entendidos como erogaciones económicamente productivas o que tengan cuerpo de bienes de utilización perdurable (bienes de capital), o bien aquellos gastos destinados a crear infraestructura social. Los gastos de inversión están reflejados en el Plan Operativo Anual de Inversiones, POAI, y se derivan del Plan de Desarrollo definido en forma plurianual para el periodo de Gobierno. Por ello, los gastos de inversión se componen de los programas o proyectos sectoriales, aprobados previamente en el POA del municipio e inscritos en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión. Los gastos de inversión en un municipio cuentan como principales fuentes de financiación los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones y las regalías. Los programas, subprogramas y proyectos deben tener el detalle, las fuentes de financiación, así mismo deben tener indicadores y metas de resultado que sean medibles para facilitar su ejecución, seguimiento y control”.
PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES / Obligación de señalar de manera precisa la destinación de los gastos de inversión.
Conforme a las normas legales y el pronunciamiento transcrito, puede colegirse que en materia presupuestal existe la obligación de señalar, de manera específica, la destinación de los gastos de inversión que se van a realizar en la vigencia respectiva, lo cual, como lo señala el artículo 16 del Decreto 568 de 1996, podrá ser relacionado en un anexo al acto administrativo que fije el presupuesto.
PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES / Obligación de señalar de manera precisa la destinación de los gastos de inversión.
La (…) apropiación de gastos de inversión solo indicó de manera global los sectores en que se irían a destinar los recursos respectivos, pero omitió clasificar los programas y subprogramas para ello, es decir, en cuanto a los primeros, a actividades homogéneas en un sector de acción económica, social, financiera o administrativa a fin de cumplir con las metas fijadas por el ente territorial contenidas en el respectivo Plan de Desarrollo, a través de la integración de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros asignados; y los segundos, los subprogramas, entendidos como el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución en un campo específico en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados órganos.
PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES / Finalidad de la clasificación presupuestal del presupuesto de inversiones / Clasificación del presupuesto de gastos en programas y subprogramas debe ser conservada en todo el trámite presupuestal.
Es de precisar que la clasificación presupuestal del presupuesto de inversión tiene cuatro propósitos fundamentales: i) Facilitar y orientar la formulación de los programas, subprogramas y proyectos de inversión, ii) Orientar las decisiones, en este caso del ejecutivo y del concejo sobre qué se quiere lograr con los recursos públicos, iii) P. por una correcta planeación, presupuestación y ejecución del gasto de inversión y iv) Garantizar una adecuada comprensión y análisis del presupuesto por parte de la ciudadanía. De manera que, la clasificación del gasto de inversión a nivel de programas y subprogramas, además que, debe ser conservada durante todo el trámite que surte el Proyecto en el Concejo y expedirse la Ley aprobatoria del Presupuesto al mismo nivel de desagregación señalado anteriormente; según lo establecido por el artículo 16 del Decreto 4730 de 2005 que modificó el artículo 16 del Decreto 568 de 1996, el Decreto de Liquidación del Presupuesto, el cual contiene el anexo del detalle del gasto, debe pormenorizar a nivel de proyectos de inversión cada uno de los programas y subprogramas aprobados. Al punto que, el control político y operativo del presupuesto se puede realizar efectivamente, siempre y cuando los ingresos y gastos figuren allí. Sin que dicha labor quede a discrecionalidad del alcalde, como ocurrió en el sub lite. Ello por cuanto, como se indicó, la clasificación de la inversión a nivel de programas y subprogramas asigna derechos de control y uso sobre el gasto; esto es, define a qué nivel aprueba el Concejo el gasto de inversión y cuál es el grado de discrecionalidad que tiene el ejecutivo para modificarlo a nivel de detalle del gasto, anexo al Decreto de Liquidación. Esto quiere decir que, una vez aprobado el presupuesto para cada vigencia, las apropiaciones incorporadas en una sección presupuestal a un programa y subprograma específico no pueden ser trasladados a otra sección presupuestal, ni a otro programa y subprograma sin la aprobación expresa del Concejo, al igual que adelantar modificaciones entre secciones presupuestales, salvo las autorizaciones determinadas por la ley.
NOTA DE RELATORÍA: El documento que se presenta al público ha sido modificado para incluir los anteriores descriptores de la providencia, más no para modificar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la providencia original. Para validar la integridad del documento los interesados pueden consultarlo a través de la plataforma SAMAI.
REPÚBLICA DE COLOMBIA
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA PRIMERA DE DECISIÓN
Magistrado Ponente FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA
Tunja, veintiséis (26) de octubre de dos mil veintiuno (2021)
REFERENCIAS
VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL DEMANDANTE:DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO:MUNICIPIO DE COPER RADICACIÓN:150012333 000 2021 00038 00
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No encontrándose causal alguna que pueda anular lo actuado, agotadas las etapas previas y verificados los presupuestos procesales del medio de control, la Sala procede a dictar en derecho la SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA en el proceso de validez de Acuerdo Municipal de la referencia.
I. ANTECEDENTES
I.1. LA DEMANDA.
1.%2. Pretensiones. La Gobernación de Boyacá pretende que se declare la invalidez del Acuerdo No. 024 del 30 de noviembre de 2020, “POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE COPER – BOYACÁ PARA LA VIGENCIA FISCAL 2021”, expedido por el Concejo municipal de COPER.
2.%2. N.as violadas y concepto de violación. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones:
De orden constitucional: artículos 313-5, 315-5, 345, 346, 347,
349 y 352.
De orden legal: Decreto 111 de 1996: artículos 11, 13, 15, 16, 17,
18, 30, 36, 38, 81, 82, 109 y decreto 568 de 1996.
Consideró que en el Acuerdo acusado no se incluyeron los programas y subprogramas en el presupuesto municipal. La proyección del presupuesto de gastos enuncia los programas en los cuales se destinan los recursos de inversión, sin embargo, no desarrolla la materia tal y como lo ordena el artículo 14 del Decreto 568 de 1996, pues no existe un anexo que permita dilucidar con mayor precisión la programación detallada de los gastos de inversión.
I.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
El municipio se opuso a las pretensiones de la demanda, afirmando que la estructuración del presupuesto para la vigencia fiscal 2021, especialmente lo que tiene que ver con el presupuesto de gastos de inversión, se hizo con completo apego a la Ley Orgánica del Presupuesto. En tal sentido, propuso como medios exceptivos de mérito los que denominó y definió de la siguiente manera:
- Inexistencia de causal para invalidar el acuerdo municipal 024 de noviembre 30 de 2020: Sostuvo que, en materia presupuestal, las entidades territoriales tienen cierta autonomía, sin desconocer el ordenamiento jurídico. Así, en el Acuerdo acusado, artículos 41 y 43, se dejó expresamente indicado que la desagregación y distribución de los programas o subprogramas del presupuesto de inversión se haría en el Decreto de Liquidación, actividad que el ejecutivo municipal desarrolló a cabalidad al expedir el Decreto 154 de fecha 18 de diciembre de 2020, bajo el cual no solo se liquida el presupuesto general del municipio sino además se desagregan los gastos en los programas y subprogramas respectivos.
En cuanto a la desagregación específica de las apropiaciones fiscales, consideró que esta debe realizarse una vez la entidad encargada de distribución de recursos y gastos haya realizado la asignación y liquidación del presupuesto para la vigencia fiscal correspondiente, permitiendo de esta manera que las oficinas, entidades o secretarias, beneficiarias puedan ingresarlas a sus presupuestos, y así establecer o continuar con una desagregación al máximo.
- Cumplimiento de los requisitos legales para expedir el acuerdo municipal 024 de noviembre 30 de 2020: Con el Acuerdo acusado se atendieron las exigencias señaladas en los artículos 36 del Decreto 111 de 1996 y 14 del Decreto 568 de 1996, pues de manera general se establecieron los programas y...
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