Sentencia Nº 15001233300020190065500 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 21-02-2023
| Sentido del fallo | ACCEDE A PRETENSIONES |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Número de registro | 81649330 |
| Fecha | 21 Febrero 2023 |
| Número de expediente | 15001233300020190065500 |
| Normativa aplicada | 1. Ley 114 de 1913 2. 3. Ley 114 de 1913, Ley 43 de 1975 4. Ley 114 de 1913, Ley 43 de 1975 5. Ley 114 de 1913, Ley 43 de 1975 |
| Materia | PENSIÓN GRACIA - Marco normativo y jurisprudencial / PENSIÓN GRACIA - Requisitos. / TESIS: La pensión gracia fue creada mediante la Ley 114 de 1913, como un derecho a favor de los “Maestros de Escuelas Primarias oficiales” que habiendo prestado sus servicios por no menos de 20 años, cumplieran además con los requisitos previstos en el artículo 4 ibidem, a saber: (…). Posteriormente, con la expedición de la Ley 116 de 1928, el derecho a la pensión gracia fue extendido a los empleados y profesores de las Escuelas Normales y a los Inspectores de Instrucción Pública; beneficio que conforme el artículo 3 de la Ley 37 de 1933, fue igualmente otorgado a los maestros de enseñanza secundaria. Tales medidas fueron adoptadas como remedio a la distribución de competencias contenida en la Ley 39 de 1903, donde se advertía que la educación pública primaria -y excepcionalmente la secundaria- estaría a cargo de los Departamentos o Municipios, y la secundaria a cargo de la Nación; habida cuenta que, en la práctica, tal diseño normativo originó una enorme desigualdad en la escala salarial y en los derechos prestacionales entre los docentes de uno y otro orden. Se tiene entonces que la pensión gracia tuvo como propósito fundamental corregir una situación de injusticia y discriminación presentada en contra de los docentes del orden territorial, quienes gozaban de un régimen salarial y prestacional absolutamente precario en comparación con los del orden nacional, que percibían mejor remuneración y gozaban del derecho a la pensión de jubilación. La anterior situación generó una disparidad de regímenes salariales y prestacionales entre los docentes territoriales y entre éstos y los nacionales, no obstante, ésta fue corregida con la expedición de la Ley 43 de 1975, "por la cual se nacionaliza la educación primaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; (…)", a través de la cual la Nación asumió la prestación del servicio de educación tanto primaria como secundaria, acabando con el antiguo régimen de responsabilidades compartidas en materia de educación. El proceso de nacionalización de la educación finalizó el 31 de diciembre de 1980. Finalmente, con la unificación del régimen laboral de los docentes a través de la Ley 91 de 1989, "Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio", se derogó la pensión de gracia, sin embargo, se contempló un régimen especial de transición a fin de dar efecto ultra activo a la referida pensión a un determinado grupo de docentes; en efecto, el artículo 15 estableció lo siguiente: (…).Dicha disposición fue objeto de interpretación parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de Unificación5, el 11 de agosto de 2022, estableciendo, en cuanto al entendimiento que debe otorgarse a la disposición para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación la siguiente regla: “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.” Es decir, que el derecho a la pensión gracia surge para el docente que haya tenido una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989. Puesto que, el reconocimiento de la pensión gracia no se ató al límite temporal de la promulgación de la Ley 91 de 1989 -29 de diciembre de 1989. PENSIÓN GRACIA - Se constituyó como un beneficio para los docentes territoriales que estaban en desigualdad de condiciones. / TESIS: Como se concluyó, uno de los requisitos para tener derecho a la pensión gracia es no haber recibido ni recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional, ello por cuanto, la naturaleza de la pensión de gracia era justamente otorgar un beneficio a los docentes territoriales que estaban en desigualdad de condiciones salariales y prestacionales frente a los docentes del orden nacional. Así entonces, el aspecto esencial para determinar el cumplimiento de este requisito es establecer a qué categoría pertenece el docente que pretende el reconocimiento de la pensión gracia. Pues bien, la regulación normativa en materia salarial y prestacional de los docentes del servicio público de educación a la que se ha hecho referencia, permitió que emergieran distintas categorías y regímenes para los docentes. Así, se tenían los docentes territoriales que, en principio, corresponderían a los de primaria y excepcionalmente a los de secundaria, estaban los docentes nacionales, que inicialmente eran los de secundaria y, con el proceso de la nacionalización, surgió la categoría de docentes nacionalizados que fueron inicialmente territoriales. DOCENTES - Clasificación. / TESIS: Con todo, la Ley 91 de 1989 definió en su artículo 1° estás categorías, así: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, señaló: “En cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial. Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.º de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.” Se tiene entonces que cuando se está frente a un docente nacional no hay lugar al reconocimiento de la pensión gracia. Entendiéndose por docente nacional, aquel vinculado por nombramiento del gobierno nacional. DOCENTE NACIONAL - No puede afirmarse que la vinculación de un docente fuese de carácter nacional, por el hecho de que sus salarios y demás emolumentos hayan sido cancelados con recursos del Situado Fiscal o Sistema General de Participaciones / DOCENTES NACIONAL, TERRITORIAL O NACIONALIZADO - Reglas jurisprudenciales para su determinación. / TESIS: Ahora bien, es preciso advertir que si antes del 1° de enero de 1976 el docente estaba vinculado como nacional, no puede afirmarse que es nacionalizado por el hecho de haberse desempeñado como territorial después de dicha vinculación, pues, se insiste, a 31 de diciembre de 1975, su vinculación era nacional, conservando tal calidad después de la expedición de la Ley 43 de 1975. Dicha interpretación se acompasa con el requisito establecido en el numeral 3° del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, del que se deduce con claridad que quien recibió o recibe otra pensión o recompensa de carácter nacional, no puede ser beneficiario de la pensión gracia. Sobre este aspecto, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación proferida el 21 de junio de 2018, estableció las siguientes reglas de unificación: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991.” Así las cosas, no puede afirmarse que la vinculación de un docente fuese de carácter nacional, por el hecho de que sus salarios y demás emolumentos hayan sido cancelados con recursos del Situado Fiscal o Sistema General de Participaciones. Para establecer la calidad del docente, esto es, determinar si es nacional, territorial o nacionalizado -para efectos del reconocimiento pensional-, el Consejo de Estado estableció la siguiente regla de unificación: “(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones”. (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” Si bien es cierto las reglas de unificación se refieren concretamente a los docentes territoriales y nacionalizados, también lo es que, de allí se desprende que la calidad del docente se prueba con los actos administrativos donde conste el vínculo, además, con la categoría de la plaza que ocupó u ocupa el peticionario, es decir, si es una institución nacional, departamental, municipal. En este sentido, la Corte Constitucional en la sentencia SU014 de 2020, concluyó: “… el punto de partida para evaluar la categorización de la educación lo determina la naturaleza jurídica del vínculo definido en el artículo 1º la Ley 91 de 1989, esto es, la plaza a ocupar, no la fuente de financiación. Y tal autorizado criterio proviene de la interpretación recientísima del Consejo de Estado.” (Negrilla propia del texto). De manera que, a través de la referida sentencia, la Sección Segunda dictó pautas de interpretación frente a los casos de docentes nombrados por entidades territoriales, financiados en su momento con recursos del situado fiscal, posteriormente sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el respectivo Fondo Educativo Regional (FER). Empero, la citada decisión no varió el criterio referente a que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta; sin importar el momento en que logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989, tal como se indicó en la reciente sentencia de unificación de 11 de agosto de 2022. PENSIÓN GRACIA - Reconocimiento por la actora reunir todos los requisitos / PENSION GRACIA Y PENSIÓN DE INVALIDEZ - Compatibilidad. / TESIS: La discusión en el presente asunto se contrae a determinar si la docente Cecilia Puentes Anzola cumple los requisitos contemplados en el artículo 4 de la ley 114 de 1913 y de la ley 91 de 1989 para ser beneficiaria de la pensión gracia, especialmente, en cuanto tiene que ver con el tipo de vinculación y el tiempo de servicios. En oposición a las pretensiones de la demanda, la UGPP sostuvo que los tiempos laborados por la docente lo fueron con vinculación del orden nacional, en tanto que sus salarios fueron cancelados con recursos provenientes del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones. Aunado a que, para efecto del reconocimiento pensional, solo podrá tenerse en cuenta aquellos tiempos de servicios laborados antes del 31 de diciembre de 1989, sin que para dicha fecha hubiese completado los 20 años de servicios y los 50 años de edad de que trata la norma para ser merecedora de la prerrogativa especial. De conformidad con lo expuesto y con la documentación obrante en el expediente respecto de los tiempos de servicios prestados por la docente, la Sala concluye lo siguiente: (…) La docente Cecilia Puentes Anzola nació el 20 de noviembre de 1960. Tuvo una vinculación como docente antes del 31 de diciembre de 1980, esto es, el 2 de octubre de 1978, para prestar sus servicios en la escuela el Encanto del municipio de Otanche. Laboró un total de 27 años, 3 meses y 8 días al servicio de la docencia en condición de docente nacionalizada y municipal, tal como se desprende de los certificados de tiempo de servicios. Bajo tales consideraciones, queda desvirtuado el argumento expuesto por la entidad demandada referente a que el periodo de servicios comprendido entre 1993 a 2013 se prestó en condición de docente nacional, pues como ya se indicó, atendiendo la plaza en la que fue nombrado la docente, esta es de carácter municipal. También queda desvirtuado el argumento de que, para el reconocimiento prestacional es necesario cumplir la totalidad de los requisitos antes de la entrada en vigencia de la ley 91 de 1989, puesto que, como fue objeto de unificación por parte del Consejo de Estado el 11 de agosto de 2022, no importa el momento en que se logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989. Así entonces, está debidamente acreditado que Cecilia Puentes Anzola prestó sus servicios como docente en planteles municipales por un término superior a veinte (20) años, se vinculó antes del 31 de diciembre de 1980, cuenta con más de 50 años de edad y que durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que cumple con los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado. |
PENSIÓN GRACIA - Marco normativo y jurisprudencial / PENSIÓN GRACIA – Requisitos.
La pensión gracia fue creada mediante la Ley 114 de 1913, como un derecho a favor de los “M.s de Escuelas Primarias oficiales” que habiendo prestado sus servicios por no menos de 20 años, cumplieran además con los requisitos previstos en el artículo 4 ibidem, a saber: (…). Posteriormente, con la expedición de la Ley 116 de 1928, el derecho a la pensión gracia fue extendido a los empleados y profesores de las Escuelas Normales y a los Inspectores de Instrucción Pública; beneficio que conforme el artículo 3 de la Ley 37 de 1933, fue igualmente otorgado a los maestros de enseñanza secundaria. Tales medidas fueron adoptadas como remedio a la distribución de competencias contenida en la Ley 39 de 1903, donde se advertía que la educación pública primaria –y excepcionalmente la secundaria- estaría a cargo de los Departamentos o Municipios, y la secundaria a cargo de la Nación; habida cuenta que, en la práctica, tal diseño normativo originó una enorme desigualdad en la escala salarial y en los derechos prestacionales entre los docentes de uno y otro orden. Se tiene entonces que la pensión gracia tuvo como propósito fundamental corregir una situación de injusticia y discriminación presentada en contra de los docentes del orden territorial, quienes gozaban de un régimen salarial y prestacional absolutamente precario en comparación con los del orden nacional, que percibían mejor remuneración y gozaban del derecho a la pensión de jubilación. La anterior situación generó una disparidad de regímenes salariales y prestacionales entre los docentes territoriales y entre éstos y los nacionales, no obstante, ésta fue corregida con la expedición de la Ley 43 de 1975, "por la cual se nacionaliza la educación primaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; (…)", a través de la cual la Nación asumió la prestación del servicio de educación tanto primaria como secundaria, acabando con el antiguo régimen de responsabilidades compartidas en materia de educación. El proceso de nacionalización de la educación finalizó el 31 de diciembre de 1980. Finalmente, con la unificación del régimen laboral de los docentes a través de la Ley 91 de 1989, "Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., se derogó la pensión de gracia, sin embargo, se contempló un régimen especial de transición a fin de dar efecto ultra activo a la referida pensión a un determinado grupo de docentes; en efecto, el artículo 15 estableció lo siguiente: (…).Dicha disposición fue objeto de interpretación parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de Unificación5, el 11 de agosto de 2022, estableciendo, en cuanto al entendimiento que debe otorgarse a la disposición para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación la siguiente regla: “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.” Es decir, que el derecho a la pensión gracia surge para el docente que haya tenido una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989. Puesto que, el reconocimiento de la pensión gracia no se ató al límite temporal de la promulgación de la Ley 91 de 1989 -29 de diciembre de 1989.
PENSIÓN GRACIA – Se constituyó como un beneficio para los docentes territoriales que estaban en desigualdad de condiciones.
Como se concluyó, uno de los requisitos para tener derecho a la pensión gracia es no haber recibido ni recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional, ello por cuanto, la naturaleza de la pensión de gracia era justamente otorgar un beneficio a los docentes territoriales que estaban en desigualdad de condiciones salariales y prestacionales frente a los docentes del orden nacional. Así entonces, el aspecto esencial para determinar el cumplimiento de este requisito es establecer a qué categoría pertenece el docente que pretende el reconocimiento de la pensión gracia. Pues bien, la regulación normativa en materia salarial y prestacional de los docentes del servicio público de educación a la que se ha hecho referencia, permitió que emergieran distintas categorías y regímenes para los docentes. Así, se tenían los docentes territoriales que, en principio, corresponderían a los de primaria y excepcionalmente a los de secundaria, estaban los docentes nacionales, que inicialmente eran los de secundaria y, con el proceso de la nacionalización, surgió la categoría de docentes nacionalizados que fueron inicialmente territoriales.
DOCENTES – Clasificación.
Con todo, la Ley 91 de 1989 definió en su artículo 1° estás categorías, así: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, señaló: “En cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial. Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.º de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.” Se tiene entonces que cuando se está frente a un docente nacional no hay lugar al reconocimiento de la pensión gracia. Entendiéndose por docente nacional, aquel vinculado por nombramiento del gobierno nacional.
DOCENTE NACIONAL - No puede afirmarse que la vinculación de un docente fuese de carácter nacional, por el hecho de que sus salarios y demás emolumentos hayan sido cancelados con recursos del Situado Fiscal o Sistema General de Participaciones / DOCENTES NACIONAL, TERRITORIAL O NACIONALIZADO – Reglas jurisprudenciales para su determinación.
Ahora bien, es preciso advertir que si antes del 1° de enero de 1976 el docente estaba vinculado como nacional, no puede afirmarse que es nacionalizado por el hecho de haberse desempeñado como territorial después de dicha vinculación, pues, se insiste, a 31 de diciembre de 1975, su vinculación era nacional, conservando tal calidad después de la expedición de la Ley 43 de 1975. Dicha interpretación se acompasa con el requisito establecido en el numeral 3° del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, del que se deduce con claridad que quien recibió o recibe otra pensión o recompensa de carácter nacional, no puede ser beneficiario de la pensión gracia. Sobre este aspecto, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación proferida el 21 de junio de 2018, estableció las siguientes reglas de unificación: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la...
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