Sentencia Nº 15001233300020200221900 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 22-06-2021
| Fecha | 22 Junio 2021 |
| Número de expediente | 15001233300020200221900 |
| Número de registro | 81556297 |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Materia | PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA - Inexistencia de vulneración porque articulado demandado guarda una estrecha relación con el objeto principal del acuerdo. / TESIS: De lo anterior se concluye que (i) todo proyecto de acuerdo debe guardar correspondencia conceptual con su núcleo temático, el cual, a su vez, se deduce del título del mismo; (ii) debe referirse a una misma materia y son inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella; (iii) la aplicación del principio no puede obedecer a un criterio rígido que lleve a ignorar las relaciones sustanciales entre normas que aparentemente regulan aspectos diversos; y (iv) sólo deben rechazarse por violación de la unidad de materia, aquellas disposiciones respecto de las cuales no sea posible determinar ‘razonable’ y ‘objetivamente’ que existen vínculos de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con los fundamentos jurídicos o con la materia general que inspiró la iniciativa legislativa. En el caso concreto, como se indicó en el acápite de hechos probados, el acuerdo municipal demandado tuvo por objeto “ADOPTA[R] EL PLAN DE DESARROLLO DEL municipio de San José de Pare PARA EL PERIODO 2020-2023”. Revisadas las consideraciones que el concejo municipal tuvo para adoptar el acto administrativo en cita, se indicó que “el Artículo 342 de la Constitución, prevé que en la adopción del plan de Desarrollo se debe hacer efectiva la participación de la ciudadanía en su elaboración, discusión y modificación”. (…) Cabe anotar que, tal y como se refirió en líneas previas, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada se encuentra, por ese concepto, conforme con el ordenamiento jurídico, como ocurre en el presente asunto. En este orden de ideas, tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha, pues la prohibición tiene que ver con el hecho de que no se relacionen los temas de un artículo y la materia de la ley, pues sólo en los casos en los cuales existe absoluta falta de conexión entre el asunto tratado por la norma y el tema objeto de la ley, se entiende quebrantado dicho principio. Así las cosas, como quiera que lo dispuesto en los artículos 9 y 10 del Acuerdo N° 005 de 22 de junio de 2020 sí guarda una estrecha relación con el objeto principal del acuerdo (conexidad temática), pues previó un sistema de seguimiento al plan de desarrollo, se concluye que su incorporación en el acto demandado resulta objetiva y razonable desde el punto de vista temático, con la materia allí regulada. Por lo anterior, el cargo no prospera. AUTORIZACIÓN AL ALCALDE PARA CONTRATAR - Será exigible sólo en aquellos casos en que la ley o el reglamento de Concejo Municipal así lo haya previsto, con la precisión que éste último sólo lo puede establecer en los eventos en los cuales la ley le permite hacerlo. / TESIS: De las normas evocadas se colige que, en materia de contratación, la Constitución establece que corresponde a los concejos reglamentar la autorización a los Alcaldes para celebrar contratos, mientras que a éste último se le asignan funciones de ejecución relacionadas de manera expresa con la responsabilidad de la prestación de los servicios a cargo del municipio -esto último, de acuerdo con los planes de inversión y el presupuesto anual autorizado para el efecto-. En consecuencia, es evidente que los concejos municipales solamente deberán autorizar a los alcaldes para contratar en aquellos casos que necesiten previa autorización, según el listado ?taxativo? contenido en el parágrafo cuarto del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. Sobre el punto, valga destacar que, en la sentencia C-738 de 2001, la Corte Constitucional señaló que, si bien los concejos municipales tienen la posibilidad de reglamentar las autorizaciones al alcalde para contratar, lo cierto es que el ejercicio de tal atribución está limitado a la determinación de las hipótesis en que tal autorización es necesaria, a los criterios que se deberán aplicar al momento de decidir sobre si se otorga o no dicha autorización, y a las etapas del trámite a seguir en cada caso.(…) Así, se destaca que el legislador le confirió a los concejos municipales la facultad de reglamentar la autorización para que los alcaldes puedan contratar y, perentoriamente, tales corporaciones deben listar o enumerar los casos en que dicho funcionario debe obtener precisa autorización de la duma municipal; todo ello con el fin de evitar que, sin fundamento ni razón alguna, los concejos se constituyan en obstáculo frente al operador administrativo. Dicho en otros términos: La autorización para contratar emanada del concejo municipal será exigible sólo en aquellos casos en que la ley o el reglamento de tal corporación así lo haya previsto, con la precisión que éste último sólo lo puede establecer en los casos en los cuales la ley le permite hacerlo. (…) Por lo expuesto se concluye que la autorización que expiden los concejos para que los alcaldes celebren contratos es un mandato constitucional de obligatorio cumplimiento; la reglamentación de la autorización prevista en la ley, se da por la autonomía con la que cuentan las entidades territoriales y encuentra límite en las competencias que le son propias al legislador; y tanto la autorización, como su reglamentación, están subordinados a cumplir con los principios de razonabilidad, proporcionalidad y los demás dispuestos para la función pública.En el presente asunto, el artículo 7, el parágrafo del artículo 8 y el numeral 2° del artículo 14 del Acuerdo N° 005 de 22 de junio de 2020 deben ser declarados inválidos porque el concejo municipal se excedió en el ejercicio de sus competencias, en cuanto otorgaron facultades al alcalde para celebrar y firmar todos los contratos, convenios, cofinanciaciones y demás, incluyendo las operaciones de crédito necesarias para el cumplimiento de los objetivos formulados en el plan de desarrollo y todas las estrategias que se deriven para la atención de la población en relación con la Pandemia COVID 2019; también para asociarse y suscribir convenios correspondientes con los Municipios que comprendan la provincia Ricaurte del departamento de Boyacá y darle vigencia a la política de desarrollo rural con enfoque territorial. La Sala no encuentra conformes al ordenamiento jurídico los citados artículos, en el entendido que, salvo casos excepcionales, los alcaldes siempre ostentan la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, según lo prescrito por el literal b) del numeral 3º del artículo 11 y el numeral 11º del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con lo dispuesto por el literal c) del numeral 4º del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y artículo 95 de la Ley 489 de 1998. Aunado a lo anterior, tratándose de las facultades otorgadas al Alcalde para suscribir “cofinanciaciones” y “operaciones de crédito”, se observa que es inválido que se haya autorizado genérica e irrestrictamente al alcalde municipal para que celebre este tipo de contratos. Lo anterior, ya que según las prescripciones del numeral 3º del parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 ?modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012?, el concejo municipal siempre deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar empréstitos, sin que el legislador le haya otorgado la alternativa de despojarse de tal función. Así, se reitera que, tratándose de la contratación de empréstitos, pero también de los contratos que comprometan vigencias futuras; de los que impliquen la enajenación y compraventa de bienes inmuebles; de aquellos que conlleven enajenación de activos, acciones y cuotas partes; y, entre otros, de las concesiones, el concejo municipal siempre “deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar”; sin que sea viable que emita una autorización de carácter general al respecto. Por lo expuesto, el cargo prospera. PLANES DE DESARROLLO MUNICIPAL - Para su aprobación por parte del Concejo Municipal no es necesario que el concepto rendido por la Corporación Autónoma Regional para el efecto deba ser favorable. / TESIS: De acuerdo con las normas en cita se tiene que, al momento de elaborar los planes de desarrollo de carácter territorial y con el fin de armonizar los mismos con los planes regionales ambientales de las Corporaciones Autónomas Regionales, es imperativo que se respete y garantice el siguiente procedimiento: 1. El Alcalde o el Gobernador, según el caso, deben presentar a consideración del Consejo de Gobierno el proyecto de plan de desarrollo; y dicho Consejo de Gobierno debe consolidar el documento que contenga la totalidad de las partes del mismo. 2. De manera simultánea a la presentación del proyecto de plan a consideración del Consejo de Gobierno, la respectiva administración territorial debe efectuar una convocatoria para que se constituya el Consejo Territorial de Planeación; mientras se surte lo anterior, de manera concomitante, debe enviarse “copia del proyecto a la Corporación Autónoma Regional o de Desarrollo Sostenible con jurisdicción en las respectivas entidades territoriales”. 3. La Corporación Autónoma Regional tiene la obligación de revisar ‘técnicamente’ el proyecto de plan de desarrollo y constatar su armonización con los demás planes de la región. El fruto de dicha labor debe materializarse en la expedición de un concepto, el cual debe remitirse en un término máximo de 15 días. 4. Una vez recibido el concepto emitido por la Corporación Autónoma Regional, el Consejo de Gobierno debe ‘considerar’ el mismo al momento de consolidar el proyecto de acuerdo que contiene el plan de desarrollo. A su vez, el Consejo de Gobierno deberá remitir copia del concepto emitido por la Corporación Autónoma Regional con dirección al Consejo Territorial de Planeación para que éste lo evalúe. 5. El Consejo Territorial de Planeación deberá analizar y discutir el proyecto de plan de desarrollo y, finalmente, en el término máximo de un (1) mes, rendir su concepto y formular las recomendaciones que considere convenientes. 6. Conforme el numeral 4° del artículo 2.2.8.6A.1.2. del Decreto 1076 de 2015, previo a rendir su concepto final sobre el proyecto de plan de desarrollo, el Consejo Territorial de Planeación tiene la obligación expresa de estudiar y considerar el concepto que haya emitido la Corporación Autónoma Regional. .6. No obstante, en cuanto al alcance del concepto emitido por la Corporación Autónoma Regional, una lectura atenta de la norma en cita permite concluir que el mismo no tiene naturaleza vinculante u obligatoria. Lo anterior, ya que el legislador previó la hipótesis de que el Consejo Territorial de Planeación decida ‘no acoger’ el Concepto de la Corporación. En este último caso, lo procedente será que el Consejo Territorial de Planeación envíe “copia a las asambleas departamentales o concejos municipales” con el fin de “que lo consideren en el trámite siguiente”, es decir, al momento de aprobar el respectivo plan de desarrollo. Además, según el último inciso del artículo 39 de la Ley 152 de 1994, “tanto los Consejos Territoriales de Planeación, como los Concejos y Asambleas, verificarán la correspondencia de los planes con los programas de gobierno que hayan sido registrados al momento de la inscripción como candidato por el Alcalde o Gobernador electo”. Analizados los medios de prueba allegados al expediente, la Sala concluye que el Acuerdo N° 005 de 22 de junio de 2020 se expidió respetando las prescripciones de lo normado por el Decreto 1865 de 1994 ?compilado en el Decreto 1076 de 2015 -.En efecto, en el presente asunto dicho concepto sí existió y fue emitido por CORPOBOYACÁ el 20 de marzo de 2020, es decir, 3 meses y 2 días antes de que se aprobara y expidiera el Acuerdo N° 005, “POR EL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO DEL MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE PARE PARA EL PERIODO 2020-2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”. En tal sentido, prima facie no prospera el argumento de invalidez. Ahora bien, en la demanda, la apoderada del departamento de Boyacá también afirmó que el acuerdo era inválido porque el mentado concepto de la Corporación Autónoma Regional debía ser ‘favorable’. En particular, dijo que “para expedir el Plan de Desarrollo”, se debía “contar con el concepto previo y favorable de la Corporación Autónoma Regional o de Desarrollo Sostenible”, lo cual no se había podido constatar. Sobre este punto, la Sala considera que dicho argumento tampoco tiene vocación de prosperidad. Lo anterior, ya que la información extractada de los medios de prueba recaudados permite concluir que, por parte de CORPOBOYACÁ, se expidió un concepto con ‘favorabilidad parcial’; esto, al haberse probado que dicha entidad dijo que el municipio de San José de Pare “acogió parcialmente las orientaciones (…) siendo necesario tener en cuenta los contenidos del acta de acompañamiento técnico y jurídico en la formulación del Plan de Desarrollo Territorial respecto a la incorporación del componente ambiental”. Sin perjuicio de lo expuesto en el acápite anterior, en todo caso, es fundamental destacar que, tal y como se resaltó en párrafos previos, no es cierto que, para poder aprobarse el plan de desarrollo, el concepto rendido por la Corporación Autónoma Regional deba ser favorable. Por el contrario, según se anotó en su momento, lo único que es jurídicamente exigible es (i) que el ente territorial remita a la Corporación Autónoma Regional el proyecto de plan de desarrollo para que ésta última lo revise ‘técnicamente’ y constate su armonización con los demás planes de la región; y (ii) que, una vez recibido el concepto emitido por la Corporación Autónoma Regional, el Consejo de Gobierno debe ‘considerarlo’ al momento de hacer la consolidación del proyecto y, de forma simultánea, debe ‘remitirlo’ al Consejo Territorial de Planeación para que éste también lo evalúe en el ámbito de sus competencias. De hecho, muestra de que no es necesario contar con el concepto previo ‘favorable’ de la Corporación Autónoma Regional para que el concejo municipal pueda adoptar el plan de desarrollo, es que en el citado numeral 4° del artículo 2.2.8.6A.1.2 del Decreto 1076 de 2015, se da la posibilidad al Consejo Territorial de Planeación de que no acoja el mentado concepto de la Corporación, en cuyo caso, para cumplir con la ley, bastará con que envíe copia del mismo al Concejo “para que lo consideren en el trámite siguiente”. En consecuencia, el argumento tampoco prospera. |
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA - Inexistencia de vulneración porque articulado demandado guarda una estrecha relación con el objeto principal del acuerdo.
De lo anterior se concluye que (i) todo proyecto de acuerdo debe guardar correspondencia conceptual con su núcleo temático, el cual, a su vez, se deduce del título del mismo; (ii) debe referirse a una misma materia y son inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella; (iii) la aplicación del principio no puede obedecer a un criterio rígido que lleve a ignorar las relaciones sustanciales entre normas que aparentemente regulan aspectos diversos; y (iv) sólo deben rechazarse por violación de la unidad de materia, aquellas disposiciones respecto de las cuales no sea posible determinar ‘razonable’ y ‘objetivamente’ que existen vínculos de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con los fundamentos jurídicos o con la materia general que inspiró la iniciativa legislativa. En el caso concreto, como se indicó en el acápite de hechos probados, el acuerdo municipal demandado tuvo por objeto “ADOPTA[R] EL PLAN DE DESARROLLO DEL municipio de San José de Pare PARA EL PERIODO 2020-2023”. Revisadas las consideraciones que el concejo municipal tuvo para adoptar el acto administrativo en cita, se indicó que “el Artículo 342 de la Constitución, prevé que en la adopción del plan de Desarrollo se debe hacer efectiva la participación de la ciudadanía en su elaboración, discusión y modificación”. (…) C. anotar que, tal y como se refirió en líneas previas, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada se encuentra, por ese concepto, conforme con el ordenamiento jurídico, como ocurre en el presente asunto. En este orden de ideas, tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha, pues la prohibición tiene que ver con el hecho de que no se relacionen los temas de un artículo y la materia de la ley, pues sólo en los casos en los cuales existe absoluta falta de conexión entre el asunto tratado por la norma y el tema objeto de la ley, se entiende quebrantado dicho principio. Así las cosas, como quiera que lo dispuesto en los artículos 9 y 10 del Acuerdo N° 005 de 22 de junio de 2020 sí guarda una estrecha relación con el objeto principal del acuerdo (conexidad temática), pues previó un sistema de seguimiento al plan de desarrollo, se concluye que su incorporación en el acto demandado resulta objetiva y razonable desde el punto de vista temático, con la materia allí regulada. Por lo anterior, el cargo no prospera.
AUTORIZACIÓN AL ALCALDE PARA CONTRATAR - Será exigible sólo en aquellos casos en que la ley o el reglamento de Concejo Municipal así lo haya previsto, con la precisión que éste último sólo lo puede establecer en los eventos en los cuales la ley le...
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