Sentencia Nº 150012333000202100647 00 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 09-08-2022
| Sentido del fallo | CONCEDE PRETENSIONES |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Número de registro | 81624718 |
| Fecha | 09 Agosto 2022 |
| Número de expediente | 150012333000202100647 00 |
| Normativa aplicada | 1. Artículos 150-10, 313-3 y 315 de la C.P., 2. Artículos 150-10, 313-3 y 315 de la C.P., 3. 4. Artículos 150-10, 313-3 y 315 de la C.P., 5. Ley 388 de 1997 6. Artículos 150-10, 313-3 y 315 de la C.P., 7. Artículos 150-10, 313-3 y 315 de la C.P., |
| Materia | OTORGAMIENTO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL ALCALDE POR EL CONCEJO MUNICIPAL - Requisitos. / TESIS: Las atribuciones de los Concejos consisten fundamentalmente en establecer, mediante decisiones de carácter general, el marco normativo local, a fin de que el alcalde las precise y ejecute mediante actuaciones y decisiones concretas. Así, los artículos 313 y 315 de la Carta Política establecen las competencias de los Concejos y los alcaldes, respectivamente, y prevén que la misma Constitución y la ley pueden asignarles otras. En lo que al presente asunto interesa, debe decirse que el artículo 313-3 Superior consagra como competencia de aquellas corporaciones edilicias la de, “Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”. Entonces, conforme el canon constitucional, son tres (3) los presupuestos o condicionamientos para el otorgamiento válido de tales autorizaciones extraordinarias: a) Que se otorguen pro tempore; b) que dichas funciones sean de las que corresponden al Concejo, y c) Que sean precisas. Frente al primer requisito, relativo al presupuesto temporal, la norma constitucional exige que la autorización se enmarque dentro de un límite temporal preciso; bajo este entendido pierde toda validez una facultad dada por la corporación edilicia al ejecutivo que carezca de un límite o que, existiendo, sea vago o ambiguo, y que se desprenda de sus facultades propias a favor de dicho servidor rompiendo el equilibrio que debe existir entre aquellos dos en el nivel municipal. Al respecto, teniendo en cuenta los cargos de invalidez planteados en la demanda, específicamente, el relacionado con la improcedencia de prorrogar facultades fenecidas, la Sala volverá más adelante frente a este tema. Respecto al segundo requisito, que atañe al presupuesto funcional, deberá entenderse como que al Concejo Municipal solo le es dable autorizar al alcalde, dentro de la citada temporalidad, respecto a las funciones que se le asignaron constitucional y legalmente, imposibilitándosele hacerlo en torno a las que no son de su resorte, pues ello implicaría una intromisión en las propias de otros órganos, y, de contera, en la carencia de validez en la autorización dada al ejecutivo en virtud de lo previsto en el artículo 313-3 Constitucional. Y, finalmente, frente al último condicionamiento relativo a la precisión, referirá a que la autorización dada por el Concejo a favor del alcalde para el ejercicio pro tempore de sus funciones contenido en el acto administrativo respectivo, deberá expresarse de manera clara y exacta, no avalándose entonces aquellas que generen confusión o indeterminación. AUTORIZACIÓN AL ALCADEL PARA EJERCER PRO TEMPORE PRECISAS FUNCIONES DE LAS QUE LE CORRESPONDEN AL CONCEJO MUNICIPAL - Deben ser interpretadas de manera restrictiva. / TESIS: Sobre la autorización al alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo, el Consejo de Estado indicó: (…). En esa medida, las facultades pro tempore otorgadas al Alcalde deben ser interpretadas de manera restrictiva, lo que conlleva la necesidad de que la facultad que se otorgue sea precisa en cuanto al tiempo que se concede y definición, lo cual necesariamente implicará la observancia del principio de planeación a fin de determinar las particularidades propias de la facultad pro tempore otorgada, pues desconocer lo anterior implicará, tal como lo advierte la jurisprudencia reseñada, vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación popular a la autoridad ejecutiva, con grave desmedro del equilibrio de poderes que orienta como principio fundamental el ordenamiento constitucional. AUTORIZACIÓN AL ALCADE PARA EJERCER PRO TEMPORE PRECISAS FUNCIONES DE LAS QUE LE CORRESPONDEN AL CONCEJO MUNICIPAL - Alcance. / TESIS: La Jurisprudencia del Consejo de Estado con ocasión del fallo de la Sección Primera de 12 de abril de 2012, CP. María Claudia Rojas Lasso, por virtud de una interpretación analógica del contenido del artículo 150-10 de la Constitución, sostuvo que las facultades pro tempore que los concejos otorgan a los alcaldes solo pueden ser otorgadas por una única vez. Ello, por cuanto, si bien aquellas se pueden trasladar por un tiempo determinado y por una materia específica, “vencido dicho término sin haberse cumplido los cometidos para los que fueron concedidas, esas facultades revierten automáticamente al concejo; perdiendo por ende el alcalde competencia sobre dichos asuntos”. Se arribó a dicha conclusión con ocasión del análisis efectuado por la Corte Constitucional en la sentencia C-1028 de 2002, en la que se indicó que la potestad de otorgar facultades pro tempore al Ejecutivo tiene carácter restrictivo, pues exige una estricta limitación temporal que impide que pueda extenderse más allá del término de seis (6) meses. La Corte indicó: (…). En el mismo sentido se aludió a la sentencia de 4 de octubre de 2001 del Consejo de Estado (M.P. Olga Inés Navarrete Barrero) en la que se indicó que las facultades extraordinarias que otorga el Congreso al Presidente de la República, y cuyos criterios generales son igualmente válidos para el caso de las facultades extraordinarias que conceden los Concejos a los alcaldes, siendo del Congreso la atribución legislativa, su eventual ejercicio por el Presidente de la República, en tanto que extraordinario, es de interpretación estricta. Esta interpretación también fue acogida, poco después, en la providencia de 18 de julio de 2012 por el CP. Marco Antonio Velilla Moreno, quien, in extenso, acogió la tesis del fallo de 12 de abril de 2012. AUTORIZACIÓN AL ALCADE PARA EJERCER PRO TEMPORE PRECISAS FUNCIONES DE LAS QUE LE CORRESPONDEN AL CONCEJO MUNICIPAL - Las facultades pro tempore que los concejos otorgan a los alcaldes pueden ser prorrogables y / TESIS: Bajo estos referentes jurisprudenciales, esta Corporación, en sus Salas de Decisión, ha reiterado en diferentes y pacíficos pronunciamientos que las facultades pro tempore que el concejo municipal concede al alcalde solo pueden ser otorgadas por una única vez y no pueden ser prorrogadas sucesivamente, debido a que, la norma que contempla dicha prerrogativa -Artículo 313-3 de la Constitución- debe ser interpretada de forma restrictiva, pues de no ser así, se correría el riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación popular a la autoridad ejecutiva, es decir, tal como lo estableció el Consejo de Estado en las dos posturas en cita. No obstante, la Sala de Decisión reconsidera la anterior postura, para sostener, en lo sucesivo, la siguiente tesis: “las facultades pro tempore que los concejos otorgan a los alcaldes pueden ser prorrogables y/o pueden ser otorgadas por más de una vez”. Consideración a la que se arriba con fundamento en los siguientes argumentos: (…). Lo primero que debe considerarse es el contenido literal de las dos disposiciones, que dieron origen a la interpretación por parte del Consejo de Estado, así: CESIONES URBANÍSTICAS GRATUITAS - Naturaleza / CESIONES URBANÍSTICAS GRATUITAS - No son una renta de tipo tributario / TESIS: A través de la Ley 388 de 1997, el legislador pretendió, entre otras materias, el establecimiento de los mecanismos que permitieran a los municipios, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, así como garantizar que su utilización por parte de sus propietarios se ajustara a la función social de la propiedad y permitiera hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres y facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales con la política urbana nacional, así como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha política. En tal razón, definió, para lo que a este asunto interesa, el ordenamiento del territorio del municipio, la acción urbanística, los planes de ordenamiento territorial y sus componentes, las actuaciones urbanísticas, los sujetos que las pueden desarrollar, así como los mecanismos que garantizan el reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano entre los respectivos afectados. Expresamente, se indicó según la norma vigente para la expedición del Acuerdo No 0019 de agosto de 2015, debido a la modificación realizada con la Ley 2079 de 2021: (…). Al respecto, en la Sentencia C-495 de 1998, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra un aparte del artículo 37 de la Ley 388 de 1997, la Corte Constitucional sentó las bases fundamentales para señalar que las denominadas cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general, eran exequibles, pues debía entenderse como un acto que en esencia no es gratuito porque guarda relación muy estrecha con la valorización que se obtiene sobre el suelo por la autorización que se dio para su urbanización. En todo caso, fue enfática en señalar que las cesiones urbanísticas gratuitas no son una renta de tipo tributario, expresamente se indicó: (…) Frente al mismo tema, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 1º de octubre de 2007 exp. 2001-00248-02, definió la cesión gratuita en los siguientes términos: (…). PAGOS DE LAS COMPENSACIONES DE CESIONES URBANÍSTICAS OBLIGATORIAS - Naturaleza. / TESIS: Respecto de la naturaleza de los pagos de las compensaciones de cesiones urbanísticas obligatorias, el Consejo de Estado ha señalado que la institución de la cesión urbanística funge como la compensación que recibe la entidad territorial y, por ende, la comunidad en general, que debe ser asumida por quien desarrolla un proyecto urbanístico en ejercicio del derecho a la propiedad privada, de acuerdo con los principios de solidaridad y de la función social de la propiedad, es decir, se trata de cargas sociales, sin que corresponda a algún tipo de tributo debido a su naturaleza urbanística. Indicó: (…) Conforme el anterior marco normativo y jurisprudencial, ha de concluirse que las cesiones urbanísticas son la compensación que recibe la entidad territorial y, por ende, la comunidad en general, que debe ser asumida por quien desarrolla un proyecto urbanístico en ejercicio del derecho a la propiedad privada, de acuerdo con los principios de solidaridad y de la función social de la propiedad, por tanto, se trata de una institución de naturaleza jurídica netamente urbanística, que, aunque puede llegar a representar cargas económicas para quien desarrolla el proyecto urbanístico, no corresponde a una renta de tipo tributario. ACUERDO MUNICIPAL - Invalidez debido a que la facultad extraordinaria de la cual fue revestido el alcalde municipal no se enmarcó dentro de un límite temporal preciso. / TESIS: La Gobernación de Boyacá sostiene que se debe declarar la invalidez del Acuerdo No. 020 de 2021, porque confirió una facultad exclusiva del Concejo, vulnerando los principios de representación y legalidad tributaria, pues al facultarse la reglamentación, entre otros, del recaudo del tributo, se perderá la deliberación en la imposición fiscal, sumado a que, es improcedente prorrogar facultades pro tempore ya fenecidas. De manera que, como se expuso en el problema jurídico, la Sala resolverá si con la expedición del Acuerdo acusado se atendieron o no los requisitos para el otorgamiento de facultades extraordinarias al alcalde por parte del Concejo Municipal, especialmente, la naturaleza de la facultad conferida, es decir, si la facultad de la que se desprende la Corporación edilicia es de aquellas que corresponden legal y constitucionalmente, y así determinar si era procedente o no su prórroga. Para tal efecto, se advierte que, el municipio de Tunja allegó a las diligencias el Acuerdo No 0019 de agosto de 2015, por medio del cual “se crea el fondo de compensación de las cargas urbanísticas del municipio de Tunja”, acto del que emana la facultad conferida al alcalde municipal por parte del Concejo y que expresamente dispuso: (…). De dicha disposición se desprende que, el municipio de Tunja, desde el Decreto 241 de 2014, había definido el Fondo de Compensación de cargas urbanísticas del municipio como un fondo cuenta para el manejo de los recursos provenientes del pago de compensaciones en razón a las cargas urbanísticas contempladas en el POT, de alcance presupuestal y contable y de destinación específica debido al artículo 49 de la Ley 388 de 1997. Los recursos de dicho Fondo provienen del pago de compensaciones de cesiones urbanísticas obligatorias. El Acuerdo censurado facultó al alcalde para que reglamentara lo relacionado con el valor de la compensación, liquidación, administración, forma de recaudo, inversión y, en general, todos los procedimientos para su implementación. (…) De manera que, contrario a lo sostenido por la Gobernación de Boyacá, la facultad otorgada al alcalde en el Acuerdo No 0019 para reglamentar los procedimientos del Fondo de Compensación de cargas urbanísticas no está destinada a tratar la creación de un tributo y mucho menos de un impuesto de carácter obligatorio que pueda comprender la recaudación fiscal de dineros por parte del municipio, sino del ejercicio de competencias urbanísticas. En tal razón, no es dable hablar de trasgresión del principio de legalidad tributaria, pues, se reitera, la figura de la cesión de suelo no tiene naturaleza tributaria por tratarse de una institución urbanística. |
OTORGAMIENTO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL ALCALDE POR EL CONCEJO MUNICIPAL – Requisitos.
Las atribuciones de los Concejos consisten fundamentalmente en establecer, mediante decisiones de carácter general, el marco normativo local, a fin de que el alcalde las precise y ejecute mediante actuaciones y decisiones concretas. Así, los artículos 313 y 315 de la Carta Política establecen las competencias de los Concejos y los alcaldes, respectivamente, y prevén que la misma Constitución y la ley pueden asignarles otras. En lo que al presente asunto interesa, debe decirse que el artículo 313-3 Superior consagra como competencia de aquellas corporaciones edilicias la de, “Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”. Entonces, conforme el canon constitucional, son tres (3) los presupuestos o condicionamientos para el otorgamiento válido de tales autorizaciones extraordinarias: a) Que se otorguen pro tempore; b) que dichas funciones sean de las que corresponden al Concejo, y c) Que sean precisas. Frente al primer requisito, relativo al presupuesto temporal, la norma constitucional exige que la autorización se enmarque dentro de un límite temporal preciso; bajo este entendido pierde toda validez una facultad dada por la corporación edilicia al ejecutivo que carezca de un límite o que, existiendo, sea vago o ambiguo, y que se desprenda de sus facultades propias a favor de dicho servidor rompiendo el equilibrio que debe existir entre aquellos dos en el nivel municipal. Al respecto, teniendo en cuenta los cargos de invalidez planteados en la demanda, específicamente, el relacionado con la improcedencia de prorrogar facultades fenecidas, la Sala volverá más adelante frente a este tema. Respecto al segundo requisito, que atañe al presupuesto funcional, deberá entenderse como que al Concejo Municipal solo le es dable autorizar al alcalde, dentro de la citada temporalidad, respecto a las funciones que se le asignaron constitucional y legalmente, imposibilitándosele hacerlo en torno a las que no son de su resorte, pues ello implicaría una intromisión en las propias de otros órganos, y, de contera, en la carencia de validez en la autorización dada al ejecutivo en virtud de lo previsto en el artículo 313-3 Constitucional. Y, finalmente, frente al último condicionamiento relativo a la precisión, referirá a que la autorización dada por el Concejo a favor del alcalde para el ejercicio pro tempore de sus funciones contenido en el acto administrativo respectivo, deberá expresarse de manera clara y exacta, no avalándose entonces aquellas que generen confusión o indeterminación.
AUTORIZACIÓN AL ALCADEL PARA EJERCER PRO TEMPORE PRECISAS FUNCIONES DE LAS QUE LE CORRESPONDEN AL CONCEJO MUNICIPAL - Deben ser interpretadas de manera restrictiva.
Sobre la autorización al alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo, el Consejo de Estado indicó: (…). En esa medida, las facultades pro tempore otorgadas al Alcalde deben ser interpretadas de manera restrictiva, lo que conlleva la necesidad de que la facultad que se otorgue sea precisa en cuanto al tiempo que se concede y definición, lo cual necesariamente implicará la observancia del principio de planeación a fin de determinar las particularidades propias de la facultad pro tempore otorgada, pues desconocer lo anterior implicará, tal como lo advierte la jurisprudencia reseñada, vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación popular a la autoridad ejecutiva, con grave desmedro del equilibrio de poderes que orienta como principio fundamental el ordenamiento constitucional.
AUTORIZACIÓN AL ALCADE PARA EJERCER PRO TEMPORE PRECISAS FUNCIONES DE LAS QUE LE CORRESPONDEN AL CONCEJO MUNICIPAL – Alcance.
La Jurisprudencia del Consejo de Estado con ocasión del fallo de la Sección Primera de 12 de abril de 2012, CP. M.C.R.L., por virtud de una interpretación analógica del contenido del artículo 150-10 de la Constitución, sostuvo que las facultades pro tempore que los concejos otorgan a los alcaldes solo pueden ser otorgadas por una única vez. Ello, por cuanto, si bien aquellas se pueden trasladar por un tiempo determinado y por una materia específica, “vencido dicho término sin haberse cumplido los cometidos para los que fueron concedidas, esas facultades revierten automáticamente al concejo; perdiendo por ende el alcalde competencia sobre dichos asuntos”. Se arribó a dicha conclusión con ocasión del análisis efectuado por la Corte Constitucional en la sentencia C-1028 de 2002, en la que se indicó que la potestad de otorgar facultades pro tempore al Ejecutivo tiene carácter restrictivo, pues exige una estricta limitación temporal que impide que pueda extenderse más allá del término de seis (6) meses. La Corte indicó: (…). En el mismo sentido se aludió a la sentencia de 4 de octubre de 2001 del Consejo de Estado (M.O.I.N.B.) en la que se indicó que las facultades extraordinarias que otorga el Congreso al Presidente de la República, y cuyos criterios generales son igualmente válidos para el caso de las facultades extraordinarias que conceden los Concejos a los alcaldes, siendo del Congreso la atribución legislativa, su eventual ejercicio por el Presidente de la República, en tanto que extraordinario, es de interpretación estricta. Esta interpretación también fue acogida, poco después, en la providencia de 18 de julio de 2012 por el CP. M.A.V.M., quien, in extenso, acogió la tesis del fallo de 12 de abril de 2012.
AUTORIZACIÓN AL ALCADE PARA EJERCER PRO TEMPORE PRECISAS FUNCIONES DE LAS QUE LE CORRESPONDEN AL CONCEJO MUNICIPAL - Las facultades pro tempore que los concejos otorgan a los alcaldes pueden ser prorrogables y/o pueden ser otorgadas por más de una vez. Reconsideración de postura inicial.
Bajo estos referentes jurisprudenciales, esta Corporación, en sus S. de Decisión, ha reiterado en diferentes y pacíficos pronunciamientos que las facultades pro tempore que el concejo municipal concede al alcalde solo pueden ser otorgadas por una única vez y no pueden ser prorrogadas sucesivamente, debido a que, la norma que contempla dicha prerrogativa -Artículo 313-3 de la Constitución- debe ser interpretada de forma restrictiva, pues de no ser así, se correría el riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación popular a la autoridad ejecutiva, es decir, tal como lo estableció el Consejo de Estado en las dos posturas en cita. No obstante, la Sala de Decisión reconsidera la anterior postura, para sostener, en lo sucesivo, la siguiente tesis: “las facultades pro tempore que los concejos otorgan a los alcaldes pueden ser prorrogables y/o pueden ser otorgadas por más de una vez”. Consideración a la que se arriba con fundamento en los siguientes argumentos: (…). Lo primero que debe considerarse es el contenido literal de las dos disposiciones, que dieron origen a la interpretación por parte del Consejo de Estado, así:
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ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…)
3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.
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ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…)
10. R., hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
(…) |
Como se indicó, la postura del Consejo de Estado surgió de una interpretación analógica del alcance del artículo 150-10 de la que se concluyó que, “De manera análoga a las consideraciones expuestas para el nivel nacional, el Constituyente quiso limitar la posibilidad de delegación de funciones propias de los Concejos Municipales de manera indefinida en los alcaldes, para evitar que éstos en su condición de jefes del ejecutivo, pudieran ostentarlas mediante sucesivas prórrogas que desnaturalizarían la distribución de funciones previstas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y los alcaldes”; no obstante, al tenor literal del artículo 313-3, no es dable señalar que, el constituyente haya hecho más estricto el requisito de la temporalidad en la delegación en el orden territorial, como sí ocurrió expresamente el artículo 150-10, según el cual, la delegación legislativa extraordinaria es hasta por seis (6) meses. Situación que surgió, expresamente, con la Constitución de 1991 y que hace la diferencia entre una y otra disposición, por lo tanto, no resulta admisible la interpretación dada por el Consejo de Estado, debido a la...
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