Sentencia Nº 15001233300020210067900 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 24-11-2022
| Número de expediente | 15001233300020210067900 |
| Fecha | 24 Noviembre 2022 |
| Número de registro | 81641074 |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Normativa aplicada | 1. Artículo 339 de la CP 2. 3. Numerales 2,3 y 6 del artículo 313 de la C.P. |
| Materia | PLAN NACIONAL DE DESARROLLO - Generalidades y aplicación de la Ley 1955 de 2019 y sus decretos reglamentarios / TESIS: El artículo 339 de la Constitución Política de 1991 señala que “(…) habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional”. El primer componente, esto es, la parte general, que contiene “(…) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno” (artículo 5 Ley Orgánica 152 de 1994 ) y la segunda parte es el denominado “Plan de Inversiones” que se compone de la proyección de los recursos financieros disponibles para la ejecución del PND, junto con la descripción de sus principales programas y subprogramas ligados a los objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales, así como la descripción de los proyectos prioritarios de inversión, los presupuestos plurianuales de inversión pública que proyectan los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general, y la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución (artículo 6 Ley Orgánica 152 de 1994). De conformidad con el artículo 341 de la Constitución Política de Colombia, el Plan Nacional de Desarrollo se debía expedir a través de una ley con carácter prevalente respecto de las demás leyes en la medida que a través de la misma se constituían los instrumentos para la ejecución de las leyes y suplirían las que existían sin necesidad de una expedición de una ley posterior. Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C - 015 de 1996 señaló: (…). En suma, el Plan Nacional de Desarrollo era un documento que establecía los lineamientos estratégicos de las políticas públicas y objetivos a corto, mediano y largo plazo incluidos los instrumentos financieros y presupuestales con el fin de alcanzar las metas propuestas por parte del Gobierno Nacional. En cuanto a la aplicación de la Ley 1955 de 2019 se debía tener en cuenta el principio de territorialidad de la ley conforme con el cual era consustancial con la soberanía que ejercían los Estados dentro de su territorio, es decir, que cada Estado podía expedir sus propias normas con el fin de aplicarlas dentro de los confines de su territorio. Ahora, el artículo 11 de la Ley 57 de 1887 estableció que la ley era obligatoria y sus efectos se darían desde el día en que se designara y después de su promulgación, que se haría en el Diario Oficial. ACUERDO MUNICIPAL - Si bien es cierto adoptar una política pública del Gobierno Nacional con un acuerdo municipal es indicativo de una circunstancia exótica, ello no es óbice para concluir su validez. / TESIS: El Concejo Municipal de Santa Rosa de Viterbo adoptó el Acuerdo No. 014 de 2021 y en sus apartes pertinentes dispuso: (…) ACUERDA: (…) ARTÍCULO PRIMERO- Se adopta integralmente el Decreto 1083 de 2015, modificado por el Decreto 2011 de 2017 y el Artículo 196 de la Ley 1955 de 2019 Generación de Empleo para la población Joven de Santa Rosa de Viterbo, expedir normas de carácter residual y dictar otras disposiciones para garantizar el empleo en las entidades del Municipio de Santa Rosa de Viterbo (entes descentralizados, centralizados y de economía mixta), relacionado con la vinculación a[l] servicio públicos de los jóvenes entre 18 y 28 a[ño]s, que no acrediten experiencia, con el fin de mitigar las barreras de entrada a[l] mercado laboral de esta población. ARTÍCULO SEGUNDO- Para la modificación de las plantas de personal en las entidades públicas y para dar cumplimiento a lo señalado en el artículo 196 de la Ley 1955 de 2019, deberán seguir los siguientes lineamientos: (…) ARTÍCULO TERCERO: Prioridad parra los jóvenes del Sistema Nacional de Bienestar Familiar. De conformidad con el parágrafo 4 del artículo 196 de la Ley 1955 de 2019, cuando la respectiva entidad adelante las modificaciones a la planta de personal permanente o cree una planta temporal, en el marco del presente Capítulo, se deberá dar prioridad, en condiciones de igualdad, a los jóvenes entre los 18 y 28 años que estuvieron bajo custodia y protección del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, siempre que cumplan con los requisitos para el desempeño de los cargos. PARAGRAFO 1: Para los efectos de este Acuerdo, entiéndase por jóvenes entre los 18 y 28 años que estuvieron bajo custodia y protección del Sistema Nacional de Bienestar Familiar a aquellos que siendo niños, niñas, adolescentes y jóvenes estuvieron bajo medida de protección del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- (…) ARTICULO CUARTO: Para promover el acceso al empleo público de las personas en condición de discapacidad deberán vincular como mínimo porcentajes en el sector público del municipio de Santa Rosa de Viterbo, (entes centralizados, descentralizados y de economía mixta) que contiene el Decreto 2011 de 2017 en su artículo 2.2.12.2.3 con las siguientes reglas: (…) ARTICULO QUINTO: Asesoría y seguimiento. Las entidades de que trata el presente Acuerdo se asesorarán con el Departamento Administrativo de la Función Pública para la implementación del presente, conforme al Decreto No. 1083 de 2015. ARTICULO SEXTO: Las entidades del Municipio de Santa Rosa de Viterbo (entes descentralizados, centralizados y de economía mixta), a partir de la sanción del presente Acuerdo tendrán un término hasta de 3 meses para implementarlo en sus respectivos manuales de funciones y requisitos de contratación”. (…) La Sala declarará la validez del Acuerdo No. 014 de 2 de septiembre de 2021, como quiera que, si bien a través de dicho instrumento se adoptó el artículo 196 de la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo, y los decretos reglamentarios, Decreto 1083 de 2015 modificado por el Decreto 2011 de 2017, no es menos que esa circunstancia no incide en la legalidad del acuerdo demandado como quiera que no se desprende un incumplimiento de las normas superiores a las que debe ajustarse. En el presente asunto, el departamento de Boyacá pretende se declare inválido el Acuerdo No. 014 de 2 de septiembre de 2021, al considerar que i) se pretendió incorporar normas de mayor rango, lo que desconoció el efecto vinculante de las mismas en la medida que eran replicas o reproducciones literales de las normas nacionales; y ii) no era posible plantear la necesidad de modificar los manuales de funciones mediante el acuerdo en la medida que de conformidad con el artículo 71 de la Ley 136 de 1994 la iniciativa de los acuerdos 2, 3 y 6 radicaba en el alcalde, aunado a que las modificaciones de personal y funciones obedecían a los parámetros de la carrera administrativa que imponía la obligación de planear y justificar esos procesos mediante estudios técnicos. Para resolver la primera censura planteada, se observa que efectivamente mediante el Acuerdo No. 14 de 2 de septiembre de 2021 se incorporó el artículo 196 de la Ley 1955 de 2019, los Decretos 1083 de 2015, modificado por el Decreto 2011 de 2007 en la medida que los artículos segundo y tercero refirieron a la generación de empleo para la población joven del país. En específico, los numerales primero a quinto del artículo segundo del acuerdo contienen lo descrito en los numerales 1 a 4 del artículo 2.2.1.5.2 del Decreto 1083 de 2015. El artículo tercero del acuerdo municipal contiene el artículo 2.2.1.5.3 del Decreto 1083 de 2015. Y finalmente, el artículo cuarto del acuerdo sometido a control contiene el artículo 2.2.12.2.3 del Decreto 2011 de 2017. Atendiendo a ello, considera la Sala que esa circunstancia no es trascendente de cara a la legalidad del Acuerdo No. 14 de 2 de septiembre de 2021, como quiera que, si bien incorporó un artículo del Plan Nacional de Desarrollo y otros artículos de los decretos que lo reglamentaron, los cuales están relacionados con la generación de empleo para la población joven del país y la promoción para el acceso al empleo público de las personas con discapacidad, ello no significa que el mismo sea invalido. Para la Sala sí es exótico que por medio de un acuerdo municipal se incorpore el artículo 196 de la Ley 1955 de 2019 - Plan Nacional de Desarrollo y los numerales 1 a 4 del artículo 2.2.1.5.2, el artículo 2.2.1.5.3 del Decreto 1083 de 2015 y el artículo 2.2.12.2.3 del Decreto 2011 de 2017, no obstante, por el hecho de que se hubiera adoptado esa legislación para el municipio de Santa Rosa de Viterbo mediante el acuerdo demandado no es posible afirmar que se vulnere el artículo 4 de la Constitución Política de Colombia, ni los artículos 4, 14 y 18 de la Ley 84 de 1873, en la medida que refieren a la obligatoriedad de las leyes en el territorio nacional, sin embargo, en el presente asunto no se debate el cumplimiento de las mismas, sino que lo que se discute es que no es necesario que se adopten mediante acuerdo municipal, debido a su carácter. Si se hace un análisis de lo que demandan las normas que se incorporan mediante acuerdo municipal, se llega a la conclusión de que el efecto es el mismo, pues para su cumplimiento se requiere de la ejecución de unos mecanismos al interior de las entidades, los cuales indiscutiblemente deben realizarse con o sin la existencia del acuerdo. Para la generación del empleo en las personas jóvenes y con discapacidad, las entidades deben realizar modificaciones de la planta de personal, modificaciones a los requisitos para la provisión de cargos, modificaciones a los procedimientos para convocatoria y provisión y modificaciones a los manuales de funciones, todo ello, se reitera, a través de los mecanismos ordinarios con los que cuenta la entidad para dar cumplimiento a la mencionada ley, los cuales no están desarrollados en el acuerdo demandado y no tendrían por qué estarlo, pues allí se exponen únicamente los lineamientos a tener en cuenta para desarrollar la política pública. Se concluye, entonces que si bien es cierto adoptar una política pública del Gobierno Nacional con un acuerdo municipal es indicativo de una circunstancia peculiar, ello no es óbice para concluir la validez del acuerdo, razón por la cual, ese argumento no está llamado a prosperar. ACUERDO MUNICIPAL - Validez por cuanto el Concejo Municipal no está usurpando las competencias propias del alcalde municipal previstas en los numerales 2, 3 y 6 del artículo 313 de la C.P. / TESIS: En lo relacionado con el segundo cargo, considera la Sala que el elemento sobre el cual resulta plausible realizar un análisis de legalidad del acuerdo en mención es el artículo sexto, que, a juicio de la entidad territorial demandante, la iniciativa de los numerales 2, 3 y 6 del artículo 313 Superior radica en el alcalde y por ende no puede incluirse en el acuerdo. Para resolver esa censura, conviene precisar que, al realizar una lectura, en contexto, del artículo sexto, no se avizora que el Concejo municipal hubiera ejercido una competencia propia del alcalde, a saber: la iniciativa respecto de las materias enlistadas en los numerales 2, 3 y 6 del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia con ocasión del parágrafo 1 del artículo 71 de la Ley 136 de 1994, por cuanto esa disposición a lo que está haciendo referencia es al término con el que cuenta la entidad territorial para implementar la política de generación de empleo para personas jóvenes y en condición de discapacidad, que estima debe hacerse en un término de hasta 3 meses. Nótese que en manera alguna el artículo sexto está usurpando la iniciativa del alcalde para ejercer las funciones que le fueron otorgadas por la Constitución Política de Colombia, pues la norma demandada ni faculta al concejo, ni realiza la modificación de los manuales de funciones, en tanto, lo único que hace es otorgar un tiempo determinado para que la entidad territorial demandada haga la implementación de las normas que rigen la política pública señalada en el Plan Nacional del Desarrollo y sus decretos reglamentarios, esto es, para que adecue los manuales de funciones y requisitos de contratación que, se insiste, debe realizarse mediante otros instrumentos que se encuentran al margen del propio acuerdo. Pese a que esa medida también es intrascendente, ya que, conforme al principio de territorialidad de la Ley, una vez producida la Ley 1955 de 2019, salvo regla en contrarió y a futuro, rige dentro del mismo sitio y resulta de obligatorio cumplimiento desde el día siguiente a su promulgación, es decir, desde el día siguiente a aquel en que se publica en el Diario Oficial, es decir, desde el 25 de mayo de 2019, número de diario 50.964, la entidad como destinataria de la misma es quien debe tomar las medidas pertinentes para su cumplimiento, hecho que también permite inferir la intrascendencia de esa decisión de cara a la validez del acuerdo. Así las cosas, se advierte que ese cargo tampoco está llamado a prosperar. |
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ
SALA DE DECISIÓN No. 3
MAGISTRADO PONENTE: D.A.B. LEGUÍZAMO
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO – Generalidades y aplicación de la Ley 1955 de 2019 y sus decretos reglamentarios
El artículo 339 de la Constitución Política de 1991 señala que “(…) habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional”. El primer componente, esto es, la parte general, que contiene “(…) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno” (artículo 5 Ley Orgánica 152 de 1994 ) y la segunda parte es el denominado “Plan de Inversiones” que se compone de la proyección de los recursos financieros disponibles para la ejecución del PND, junto con la descripción de sus principales programas y subprogramas ligados a los objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales, así como la descripción de los proyectos prioritarios de inversión, los presupuestos plurianuales de inversión pública que proyectan los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general, y la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución (artículo 6 Ley Orgánica 152 de 1994). De conformidad con el artículo 341 de la Constitución Política de Colombia, el Plan Nacional de Desarrollo se debía expedir a través de una ley con carácter prevalente respecto de las demás leyes en la medida que a través de la misma se constituían los instrumentos para la ejecución de las leyes y suplirían las que existían sin necesidad de una expedición de una ley posterior. Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C – 015 de 1996 señaló: (…). En suma, el Plan Nacional de Desarrollo era un documento que establecía los lineamientos estratégicos de las políticas públicas y objetivos a corto, mediano y largo plazo incluidos los instrumentos financieros y presupuestales con el fin de alcanzar las metas propuestas por parte del Gobierno Nacional. En cuanto a la aplicación de la Ley 1955 de 2019 se debía tener en cuenta el principio de territorialidad de la ley conforme con el cual era consustancial con la soberanía que ejercían los Estados dentro de su territorio, es decir, que cada Estado podía expedir sus propias normas con el fin de aplicarlas dentro de los confines de su territorio. Ahora, el artículo 11 de la Ley 57 de 1887 estableció que la ley era obligatoria y sus efectos se darían desde el día en que se designara y después de su promulgación, que se haría en el Diario Oficial.
ACUERDO MUNICIPAL - Si bien es cierto adoptar una política pública del Gobierno Nacional con un acuerdo municipal es indicativo de una circunstancia exótica, ello no es óbice para concluir su validez.
El Concejo Municipal de Santa Rosa de Viterbo adoptó el Acuerdo No. 014 de 2021 y en sus apartes pertinentes dispuso: (…) ACUERDA: (…) ARTÍCULO PRIMERO- Se adopta integralmente el Decreto 1083 de 2015, modificado por el Decreto 2011 de 2017 y el Artículo 196 de la Ley 1955 de 2019 Generación de Empleo para la población Joven de Santa Rosa de Viterbo, expedir normas de carácter residual y dictar otras disposiciones para garantizar el empleo en las entidades del Municipio de Santa Rosa de Viterbo (entes descentralizados, centralizados y de economía mixta), relacionado con la vinculación a[l] servicio públicos de los jóvenes entre 18 y 28 a[ño]s, que no acrediten experiencia, con el fin de mitigar las barreras de entrada a[l] mercado laboral de esta población. ARTÍCULO SEGUNDO- Para la modificación de las plantas de personal en las entidades públicas y para dar cumplimiento a lo señalado en el artículo 196 de la Ley 1955 de 2019, deberán seguir los siguientes lineamientos: (…) ARTÍCULO TERCERO: Prioridad parra los jóvenes del Sistema Nacional de Bienestar Familiar. De conformidad con el parágrafo 4 del artículo 196 de la Ley 1955 de 2019, cuando la respectiva entidad adelante las modificaciones a la planta de personal permanente o cree una planta temporal, en el marco del presente Capítulo, se deberá dar prioridad, en condiciones de igualdad, a los jóvenes entre los 18 y 28 años que estuvieron bajo custodia y protección del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, siempre que cumplan con los requisitos para el desempeño de los cargos. PARAGRAFO 1: Para los efectos de este Acuerdo, entiéndase por jóvenes entre los 18 y 28 años que estuvieron bajo custodia y protección del Sistema Nacional de Bienestar Familiar a aquellos que siendo niños, niñas, adolescentes y jóvenes estuvieron bajo medida de protección del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- (…) ARTICULO CUARTO: Para promover el acceso al empleo público de las personas en condición de discapacidad deberán vincular como mínimo porcentajes en el sector público del municipio de Santa Rosa de Viterbo, (entes centralizados, descentralizados y de economía mixta) que contiene el Decreto 2011 de 2017 en su artículo 2.2.12.2.3 con las siguientes reglas: (…) ARTICULO QUINTO: Asesoría y seguimiento. Las entidades de que trata el presente Acuerdo se asesorarán con el Departamento Administrativo de la Función Pública para la implementación del presente, conforme al Decreto No. 1083 de 2015. ARTICULO SEXTO: Las entidades del Municipio de Santa Rosa de Viterbo (entes descentralizados, centralizados y de economía mixta), a partir de la sanción del presente Acuerdo tendrán un término hasta de 3 meses para implementarlo en sus respectivos manuales de funciones y requisitos de contratación”. (…) La Sala declarará la validez del Acuerdo No. 014 de 2 de septiembre de 2021, como quiera que, si bien a través de dicho instrumento se adoptó el artículo 196 de la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo, y los decretos reglamentarios, Decreto 1083 de 2015 modificado por el Decreto 2011 de 2017, no es menos que esa circunstancia no incide en la legalidad del acuerdo demandado como quiera que no se desprende un incumplimiento de las normas superiores a las que debe ajustarse. En el presente asunto, el departamento de Boyacá pretende se declare inválido el Acuerdo No. 014 de 2 de septiembre de 2021, al considerar que i) se pretendió incorporar normas de mayor rango, lo que desconoció el efecto vinculante de las mismas en la medida que eran replicas o reproducciones literales de las normas nacionales; y ii) no era posible plantear la necesidad de modificar los manuales de funciones mediante el acuerdo en la medida que de conformidad con el artículo 71 de la Ley 136 de 1994 la iniciativa de los acuerdos 2, 3 y 6 radicaba en el alcalde, aunado a que las modificaciones de personal y funciones obedecían a los parámetros de la carrera administrativa que imponía la obligación de planear y justificar esos procesos mediante estudios técnicos. Para resolver la primera censura planteada, se observa que efectivamente mediante el Acuerdo No. 14 de 2 de septiembre de 2021 se incorporó el artículo 196 de la Ley 1955 de 2019, los Decretos 1083 de 2015, modificado por el Decreto 2011 de 2007 en la medida que los artículos segundo y tercero refirieron a la generación de empleo para la población joven del país. En específico, los numerales primero a quinto del artículo segundo del acuerdo contienen lo descrito en los numerales 1 a 4 del artículo 2.2.1.5.2 del Decreto 1083 de 2015. El artículo tercero del acuerdo municipal contiene el artículo 2.2.1.5.3 del Decreto 1083 de 2015. Y finalmente, el artículo cuarto del acuerdo sometido a control contiene el artículo 2.2.12.2.3 del Decreto 2011 de 2017. Atendiendo a ello, considera la Sala que esa circunstancia no es trascendente de cara a la legalidad del Acuerdo No. 14 de 2 de septiembre de 2021, como quiera que, si bien incorporó un artículo del Plan Nacional de Desarrollo y otros artículos de los decretos que lo reglamentaron, los cuales están relacionados con la generación de empleo para la población joven del país y la promoción para el acceso al empleo público de las personas con discapacidad, ello no significa que el mismo sea invalido. Para la Sala sí es exótico que por medio de un acuerdo municipal se incorpore el artículo 196 de la Ley 1955 de 2019 – Plan Nacional de Desarrollo y los numerales 1 a 4 del artículo 2.2.1.5.2, el artículo 2.2.1.5.3 del Decreto 1083 de 2015 y el artículo 2.2.12.2.3 del Decreto 2011 de 2017, no obstante, por el hecho de que se hubiera adoptado esa legislación para el municipio de Santa Rosa de Viterbo mediante el acuerdo demandado no es posible afirmar que se vulnere el artículo 4 de la Constitución Política de Colombia, ni los artículos 4, 14 y 18 de la Ley 84 de 1873, en la medida que refieren a la obligatoriedad de las leyes en el territorio nacional, sin embargo, en el presente asunto no se debate el cumplimiento de las mismas, sino que lo...
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