Sentencia Nº 15001233300020210069300 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 22-06-2022
| Sentido del fallo | CONCEDE PRETENSIONES |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Número de registro | 81621167 |
| Fecha | 22 Junio 2022 |
| Número de expediente | 15001233300020210069300 |
| Normativa aplicada | 1. numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política, articulo 46 de la Ley 909 de 2004, Decreto 1227 de 2005 y artículo 50 de la Ley 489 de 1998 2. numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política, articulo 46 de la Ley 909 de 2004, Decreto 1227 de 2005 y artículo 50 de la Ley 489 de 1998 3. numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política, articulo 46 de la Ley 909 de 2004, Decreto 1227 de 2005 y artículo 50 de la Ley 489 de 1998 4. numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política, articulo 46 de la Ley 909 de 2004, Decreto 1227 de 2005 y artículo 50 de la Ley 489 de 1998 |
| Materia | ESTRUCTURA DE LA RAMA EJECUTIVA - Competencias para determinarla según el ordenamiento jurídico vigente. / TESIS: A las asambleas departamentales y a los concejos municipales les compete determinar la estructura de la respectiva administración territorial, crear los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de las sociedades de economía mixta, los cuales requieren de la iniciativa del gobierno nacional, del gobernador o del alcalde, según el caso. El numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política prescribió que corresponde a los concejos “determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; [y] crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta”. En desarrollo de lo anterior, el legislador expidió la Ley 489 de 1998, donde se definieron los principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la administración pública, la cual está integrada “por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano”, según el artículo 39 ibidem. En el artículo 2 de la citada ley, el legislador dispuso que tal cuerpo normativo sería aplicable “a todos los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público y de la Administración Pública y a los servidores públicos que por mandato constitucional o legal tengan a su cargo la titularidad y el ejercicio de funciones administrativas, prestación de servicios públicos o provisión de obras y bienes públicos y, en lo pertinente, a los particulares cuando cumplan funciones administrativas”. Además, en el parágrafo del mentado artículo 2 de la Ley 489 de 1998 se indicó que “…las reglas relativas a los principios propios de la función administrativa, sobre delegación y desconcentración, características y régimen de las entidades descentralizadas, racionalización administrativa, desarrollo administrativo, participación y control interno de la Administración Pública se aplicarían, en lo pertinente, a las entidades territoriales, sin perjuicio de la autonomía que les es propia de acuerdo con la Constitución Política” (Subrayado fuera de texto). Ahora bien, tratándose de la creación, fusión, supresión y reestructuración de organismos y entidades públicas, los artículos 49 y 50 de la Ley 489 de 1998 dispusieron lo siguiente: «ARTICULO 49. CREACIÓN DE ORGANISMOS Y ENTIDADES ADMINISTRATIVAS. (…) CREACIÓN DE ENTIDADES PÚBLICAS A NIVEL TERRITORIAL - Es indispensable determinar, en forma expresa y clara, su naturaleza jurídica, relacionada con el origen y órgano de creación y su régimen jurídico. / TESIS: Finalmente, con respecto a la importancia de definir la naturaleza jurídica de las entidades públicas que se creen a nivel territorial, este Tribunal ha dicho que es indispensable determinar, en forma expresa y clara, su naturaleza jurídica, relacionada con el origen y órgano de creación y su régimen jurídico, ya que estas normas son las que guiarán el desarrollo de su actividad y, además, constituirán el marco normativo al que se encontrará sometida la nueva entidad, aspectos que resultan sustanciales y necesarios. En sentencia de 28 de octubre de 2020, se explicó lo siguiente: “Ahora bien, en punto a la naturaleza jurídica, observa la Sala que el acuerdo establece que “La Escuela de Formación en Danzas dependerá de la Administración Municipal”, apreciación que de conformidad con el inciso cuarto del artículo 39 de la Ley 489 de 1998, permite concluir que se trata de una entidad que depende del sector central del municipio de Briceño. No obstante lo anterior, no se observa en el Acuerdo objeto de estudio que se hubiera determinado específicamente la naturaleza jurídica ni el régimen jurídico de la entidad por parte del Concejo Municipal, lo cual resulta de vital importancia toda vez que, tal como lo ha considerado la Corte Constitucional la función de determinar la estructura de la administración municipal, no comprende únicamente la creación, supresión o fusión de los organismos que la integran, sino que comprende proyecciones mucho más comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control, así como también regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario, entre otras. Es así, como el legislador ha desarrollado el concepto de estructura orgánica partiendo del supuesto de que el mismo incluye la definición de los elementos del órgano, es decir, lo relacionado básicamente con su naturaleza jurídica y el régimen jurídico, patrimonial y de personal. En efecto, la importancia de determinar la naturaleza jurídica y el régimen jurídico de las entidades que se pretenden crear, radica en determinar hasta qué punto la denominación como uno u otro tipo de entidad implica la atribución de una serie de consecuencias, tales como régimen de servidores, controles a los que se encuentran sometidos, jurisdicción y juez de conocimiento, inciden en el mundo jurídico. (…). PLANTA DE PERSONAL DEL NIVEL MUNICIPAL - Competencia para hacerle reformas. / TESIS: Conforme el numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política, la competencia de establecer la estructura administrativa del municipio le corresponde a los concejos. No obstante, de forma extraordinaria, dichas corporaciones pueden desprenderse de esa facultad y otorgársela extraordinariamente a los alcaldes, de manera temporal, según lo previsto por el numeral 3° del artículo 313 ibidem. De otro lado, en lo inherente a las reformas a las plantas de personal, el numeral 7° del artículo 315 de la Constitución Política previó que era atribución de los alcaldes: “…crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes”; además, se indicó que los jefes de la administración municipal, no podrían “…crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado”. En desarrollo del anterior texto, el legislador expidió la Ley 909 de 2004, por medio de la cual se reguló el empleo público, la carrera administrativa, la gerencia pública y se dictaron otras disposiciones. En el citado cuerpo normativo, se dispuso lo siguiente, tratándose de las reformas a las plantas de personal: «ARTÍCULO 46. REFORMAS DE PLANTAS DE PERSONAL. (…)” La anterior norma fue reglamentada por el Decreto 1227 de 2005, el cual fue compilado en el Decreto 1083 de 2015 ?Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública?, prescribiéndose lo siguiente: (…) De acuerdo con lo expuesto, la Sala de Decisión n.° 4 de esta Corporación en sentencia de 23 de noviembre de 2021, MP.: Dayan Alberto Blanco Leguizamo, proferida dentro de la validez de acuerdo 15001 2333 000 2021-00492-00, concluyó lo siguiente: “La autoridad competente para adelantar un proceso de modificación de la planta de personal de la administración central municipal, es el alcalde. Para llevar a cabo dicho proceso de modificación es necesario que exista la debida justificación técnica, motivada en una o varias de las causales contempladas en el artículo 2.2.12.2 del Decreto 1083 de 2015, y seguir el procedimiento establecido en el artículo 2.2.12.3 del mismo Decreto. Asimismo, a nivel territorial, el estudio técnico y los actos administrativos que de él se deriven, no requieren de aprobación por parte del Departamento Administrativo de la Función Pública, debido a que autorización solo es necesaria para las modificaciones “a las plantas de empleos de (…) los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional”. No obstante, sí resulta imperativo que los entes territoriales se funden en las necesidades del servicio y se basen “en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren”, los cuales deberán cumplir con los parámetros expuestos en acápites anteriores”. ACUERDO MUNICIPAL - Declaratoria de invalidez por haber creado una escuela de formación deportiva sin reunir los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para ello. / TESIS: Al respecto, la Sala encuentra que, si bien el Concejo del municipio de Tota ostentaba la atribución de determinar la estructura de la administración municipal y, en consecuencia, está habilitado jurídicamente para crear un nuevo ente público, en los términos del numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política, lo cierto es que al momento de expedirse el acto administrativo objeto de control judicial, la corporación edilicia no tuvo en cuenta los parámetros normados por el legislador en la Ley 489 de 1998. Es preciso recordar que el artículo 50 de la citada Ley 489 de 1998 previó que el acto de creación de un nuevo ente público debe determinar sus objetivos y su estructura orgánica. Además, también resulta imperativo que se establezca cuál será su soporte presupuestal; y que se indique su denominación, su sede, qué recursos integrarán su patrimonio, cuáles serían sus órganos de dirección y administración, además de la forma de integración y designación de sus titulares, y, en particular, que se señale su “naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico”. Aunado a lo anterior, sea que se vaya a constituir una entidad descentralizada o un nuevo establecimiento público, es preciso contar con un estudio que justifique dicha iniciativa, ya que el artículo 209 de la Constitución Política estableció que la función administrativa está “al servicio de los intereses generales” y, en consecuencia debe desarrollarse “con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”; elementos que debían consignarse de forma plausible en el acto demandado, en la medida que la nueva entidad no podría desarrollar actividades o ejecutar actos distintos de los previstos en su acto de creación, estándole vedado, además, “destinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los contemplados en ellos”. Sin perjuicio de lo anterior, al revisar el Acuerdo No. 16 de 2021, es evidente para este Tribunal que el Concejo del municipio de Tota omitió desarrollar en detalle todo lo anterior. En efecto, a pesar de que en el artículo 3 del Acuerdo No. 16 de 2021 se indicó cuál sería la denominación del nuevo ente, se echan de menos sus objetivos, su estructura orgánica, omitiéndose señalar si la entidad estaría adscrita o vinculada a algún otro ente municipal, por ejemplo. Además, tampoco se señalaron cuáles serían sus órganos de dirección y jamás se hizo mención de si la misma tendría personería jurídica propia, con la consecuente autonomía administrativa y financiera. En punto a la naturaleza jurídica, no se advierte por parte del Tribunal que se hubiera determinado específicamente, ni el régimen jurídico por parte del Concejo Municipal. En efecto, la importancia de determinar la naturaleza jurídica y el régimen jurídico de las entidades que se pretenden crear, radica en determinar hasta qué punto la denominación como uno u otro tipo de entidad, implica la atribución de una serie de consecuencias, tales como -régimen de servidores, controles a los que se encuentran sometidos, jurisdicción y juez de conocimiento, lo que incide en el mundo jurídico. En las anteriores condiciones, es claro que, en el acto de creación de una entidad, es indispensable determinar en forma expresa y clara la naturaleza jurídica, relacionada con el origen y órgano de creación y su régimen jurídico, que se refiere a las normas que guiarán el desarrollo de su actividad, que constituirán el marco normativo al que se encontrará sometida, aspectos que, pese a resultar sustanciales y necesarios en el acto de creación de una entidad no se advierten en el Acuerdo No. 016 de 2021. En tal sentido, se desconoció que la facultad de determinar “la estructura de la administración municipal”, no comprende únicamente la creación, supresión o fusión de los organismos que la integran, sino que también implica el señalamiento imperativo de su estructura, sus funciones generales y la eventual vinculación con otros organismos para fines del control; así como también todo lo relativo a la regulación de los asuntos relacionados con el régimen jurídico de sus trabajadores y de su contratación, materias indispensables que tocan directamente los temas presupuestales y tributarios de la entidad. De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que, sin perjuicio de que era indispensable que el Concejo del municipio de Tota determinara en forma expresa y clara la naturaleza jurídica de la escuela de formación “Escolabicitota”, determinando, entre otros asuntos, su régimen jurídico y las normas que guiarían el desarrollo de su objeto (lo que constituiría el marco normativo al que se encontraría sometida la nueva entidad), lo cierto es que dicho cuerpo colegiado prescindió de lo anterior, razón por la cual debe declararse la invalidez del Acuerdo 016 de 2021, en la medida que no se previeron todos los requisitos establecidos por el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, los cuales son indispensables en el acto que disponga la creación de un organismo o entidad administrativa. |
ESTRUCTURA DE LA RAMA EJECUTIVA – Competencias para determinarla según el ordenamiento jurídico vigente.
A las asambleas departamentales y a los concejos municipales les compete determinar la estructura de la respectiva administración territorial, crear los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de las sociedades de economía mixta, los cuales requieren de la iniciativa del gobierno nacional, del gobernador o del alcalde, según el caso. El numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política prescribió que corresponde a los concejos “determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; [y] crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta”. En desarrollo de lo anterior, el legislador expidió la Ley 489 de 1998, donde se definieron los principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la administración pública, la cual está integrada “por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano”, según el artículo 39 ibidem. En el artículo 2 de la citada ley, el legislador dispuso que tal cuerpo normativo sería aplicable “a todos los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público y de la Administración Pública y a los servidores públicos que por mandato constitucional o legal tengan a su cargo la titularidad y el ejercicio de funciones administrativas, prestación de servicios públicos o provisión de obras y bienes públicos y, en lo pertinente, a los particulares cuando cumplan funciones administrativas”. Además, en el parágrafo del mentado artículo 2 de la Ley 489 de 1998 se indicó que “…las reglas relativas a los principios propios de la función administrativa, sobre delegación y desconcentración, características y régimen de las entidades descentralizadas, racionalización administrativa, desarrollo administrativo, participación y control interno de la Administración Pública se aplicarían, en lo pertinente, a las entidades territoriales, sin perjuicio de la autonomía que les es propia de acuerdo con la Constitución Política” (Subrayado fuera de texto). Ahora bien, tratándose de la creación, fusión, supresión y reestructuración de organismos y entidades públicas, los artículos 49 y 50 de la Ley 489 de 1998 dispusieron lo siguiente: «ARTICULO 49. CREACIÓN DE ORGANISMOS Y ENTIDADES ADMINISTRATIVAS. (…)
CREACIÓN DE ENTIDADES PÚBLICAS A NIVEL TERRITORIAL – Es indispensable determinar, en forma expresa y clara, su naturaleza jurídica, relacionada con el origen y órgano de creación y su régimen jurídico.
Finalmente, con respecto a la importancia de definir la naturaleza jurídica de las entidades públicas que se creen a nivel territorial, este Tribunal ha dicho que es indispensable determinar, en forma expresa y clara, su naturaleza jurídica, relacionada con el origen y órgano de creación y su régimen jurídico, ya que estas normas son las que guiarán el desarrollo de su actividad y, además, constituirán el marco normativo al que se encontrará sometida la nueva entidad, aspectos que resultan sustanciales y necesarios. En sentencia de 28 de octubre de 2020, se explicó lo siguiente: “Ahora bien, en punto a la naturaleza jurídica, observa la Sala que el acuerdo establece que “La Escuela de Formación en Danzas dependerá de la Administración Municipal”, apreciación que de conformidad con el inciso cuarto del artículo 39 de la Ley 489 de 1998, permite concluir que se trata de una entidad que depende del sector central del municipio de B.. No obstante lo anterior, no se observa en el Acuerdo objeto de estudio que se hubiera determinado específicamente la naturaleza jurídica ni el régimen jurídico de la entidad por parte del Concejo Municipal, lo cual resulta de vital importancia toda vez que, tal como lo ha considerado la Corte Constitucional la función de determinar la estructura de la administración municipal, no comprende únicamente la creación, supresión o fusión de los organismos que la integran, sino que comprende proyecciones mucho más comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control, así como también regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario, entre otras. Es así, como el legislador ha desarrollado el concepto de estructura orgánica partiendo del supuesto de que el mismo incluye la definición de los elementos del órgano, es decir, lo relacionado básicamente con su naturaleza jurídica y el régimen jurídico, patrimonial y de personal. En efecto, la importancia de determinar la naturaleza jurídica y el régimen jurídico de las entidades que se pretenden crear, radica en determinar hasta qué punto la denominación como uno u otro tipo de entidad implica la atribución de una serie de consecuencias, tales como régimen de servidores, controles a los que se encuentran sometidos, jurisdicción y juez de conocimiento, inciden en el mundo jurídico. (…).
PLANTA DE PERSONAL DEL NIVEL MUNICIPAL - Competencia para hacerle reformas.
Conforme el numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política, la competencia de establecer la estructura administrativa del municipio le corresponde a los concejos. No obstante, de forma extraordinaria, dichas corporaciones pueden desprenderse de esa facultad y otorgársela extraordinariamente a los alcaldes, de manera temporal, según lo previsto por el numeral 3° del artículo 313 ibidem. De otro lado, en lo inherente a las reformas a las plantas de personal, el numeral 7° del artículo 315 de la Constitución Política previó que era atribución de los alcaldes: “…crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes”; además, se indicó que los jefes de la administración municipal, no podrían “…crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado”. En desarrollo del anterior texto, el legislador expidió la Ley 909 de 2004, por medio de la cual se reguló el empleo público, la carrera administrativa, la gerencia pública y se dictaron otras disposiciones. En el citado cuerpo normativo, se dispuso lo siguiente, tratándose de las reformas a las plantas de personal: «ARTÍCULO 46. REFORMAS DE PLANTAS DE PERSONAL. (…)” La anterior norma fue reglamentada por el Decreto 1227 de 2005, el cual fue compilado en el Decreto 1083 de 2015 ―Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública―, prescribiéndose lo siguiente: (…) De acuerdo con lo expuesto, la Sala de Decisión n.° 4 de esta Corporación en sentencia de 23 de noviembre de 2021, MP.: D....A....B....L., proferida dentro de la validez de acuerdo 15001 2333 000 2021-00492-00, concluyó lo siguiente: “La autoridad competente para adelantar un proceso de modificación de la planta de personal de la administración central municipal, es el alcalde. Para llevar a cabo dicho proceso de modificación es necesario que exista la debida justificación técnica, motivada en una o varias de las causales contempladas en el artículo 2.2.12.2 del Decreto 1083 de 2015, y seguir el procedimiento establecido en el artículo 2.2.12.3 del mismo Decreto. Asimismo, a nivel territorial, el estudio técnico y los actos administrativos que de él se deriven, no requieren de aprobación por parte del Departamento Administrativo de la Función Pública, debido a que autorización solo es necesaria para las modificaciones “a las...
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