Sentencia Nº 15001233300020220004700 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 11-10-2022
| Número de expediente | 15001233300020220004700 |
| Fecha | 11 Octubre 2022 |
| Número de registro | 81627063 |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Normativa aplicada | 1. Artículo 345 de la C.P. 2. Decreto 111 de 1996 |
| Materia | COMPETENCIA PARA EFECTUAR MODIFICACIONES Y ADICIONES EN EL PRESUPUESTO MUNICIPAL - Marco constitucional y legal. / TESIS: En relación con la competencia de los concejos municipales, el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución Política, determinó que a estos les corresponde expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, al respecto señala la norma lo siguiente: (…) A su vez, el artículo 352 de la C.P. dispone: (..)Entre tanto, el artículo 77 del Decreto 111 de 1996 autoriza al Gobierno (Alcalde en el caso de los Municipios) para reducir y aplazar, total o parcialmente, las apropiaciones presupuéstales; así mismo prevé la posibilidad de que el Congreso (Concejo en el caso municipal) a iniciativa del Gobierno (Alcalde), decrete los traslados presupuestados o abra créditos adicionales, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprometidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión. A su vez, el artículo 81 ibídem estableció: "Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones” (Ley 38/89, artículo 67). (…) Por su parte, el artículo 82 del Estatuto Orgánico del Presupuesto señaló: La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrirlos créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo (Ley 38/89, articulo 68, Ley 179/94 artículo 35) Ahora bien, de acuerdo con lo indicado en el artículo 40 de la Ley 179 de 1994 (que junto con las leyes 38 de 1989, 225 de 1995 y las reformas implementadas mediante las leyes 617 de 2000, 819 de 2003 y 1473 de 2011 conforma el estatuto orgánico del presupuesto), los principios del sistema presupuestal son: La planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización, la inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la sostenibilidad fiscal. En materia de presupuesto, debe atenderse por tanto los referidos principios, por cuanto son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que, al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo. No son simples requisitos sino pautas determinadas por la ley orgánica y determinantes del presupuesto. (…) Otro postulado al decir de la Doctrina y que es pertinente en el sub judice, es el de legalidad o de competencia, conforme a éste, la manera como se desarrolla el ciclo presupuestal (Preparación, discusión, aprobación, ejecución y control) debe estar prevista en una ley de alta jerarquía e igualmente éste proceso no puede ser decidido y realizado solamente por el poder ejecutivo con exclusión de la representación popular, principalmente en las fases de discusión y aprobación del presupuesto. Se reitera así que, en materia de presupuesto, es competencia del Congreso (O del Órgano de Representación) señalar la forma como se deben invertir los dineros del erario público, y en tal sentido, no puede el gobierno de manera ordinaria efectuar modificaciones al presupuesto, pues tal atribución le corresponde únicamente al Congreso y solo de manera excepcional al gobierno. Lo anterior, es corolario del postulado de colaboración integral al que alude la carta política en el artículo 113 y según el cual, "los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.".33. Finalmente, debe dejarse señalado que el literal G del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 consagró como facultades de los Alcaldes en materia de presupuesto la de: "Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación Internacional y adelantar su respectiva ejecución". (Subrayado fuera de texto). MODIFICACIONES Y ADICIONES EN EL PRESUPUESTO MUNICIPAL - El Concejo no puede facultar al alcalde Municipal para modificar el presupuesto municipal en lo que tiene que ver con adiciones y operaciones de crédito / MODIFICACIONES EN EL PRESUPUESTO MUNICIPAL - El Concejo no puede facultar al alcalde Municipal para modificar el presupuesto municipal en lo que tiene que ver con adiciones y operaciones de crédito. / MODIFICACIONES Y ADICIONES EN EL PRESUPUESTO MUNICIPAL - Declaratoria de invalidez de artículo de Acuerdo Municipal mediante la cual el Concejo Municipal de El Espino facultó la Tesorería Municipal para realizar modificaciones al presupuesto general de rentas y gastos de la vigencia fiscal 2021. / TESIS: El texto literal del artículo 5º del acuerdo demandado es del siguiente tenor: (…). ARTÍCULO QUINTO: Por la oficina de Tesorería Municipal, realizar las modificaciones al presupuesto general de Rentas y Gastos de la vigencia fiscal 2021, de acuerdo a las adiciones y traslados aprobados en el presente acuerdo”. (Subrayado fuera de texto). Se precisa, que lo que en el sub judice se reprocha es la vulneración del artículo 345 de la Constitución Política, al haberse facultado a la Oficina de Tesorería Municipal, en el artículo quinto del Acuerdo 014 del 20 de noviembre de 2021, para que realice las modificaciones al presupuesto general de rentas y gastos de la vigencia fiscal de 2021.Conforme con el cargo formulado y el contenido del artículo citado, se debe señalar que el Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, norma a la que han de sujetarse las disposiciones presupuéstales, prevé expresamente la posibilidad de modificar el presupuesto y en los artículos 79, 80 y 81, autoriza la apertura de créditos adicionales por parte del Congreso, en el presente caso el Concejo Municipal, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes, siempre que se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes, establecer nuevos servicios autorizados por la ley, entre otros. (…) En suma, no queda duda en cuanto a que el presupuesto municipal adoptado por Acuerdo del Concejo Municipal, puede ser materia de modificaciones consistentes en la apertura de créditos adicionales, para lo cual es necesario que el alcalde presente a la Corporación el proyecto de acuerdo respectivo, considerando que no es ajustado a derecho que tales decisiones se adopten por decreto administrativo. No obstante, y a pesar de que se haga en uso de las facultades pro tempore establecidas en el artículo 313-3 Superior, el Concejo no puede facultar al alcalde Municipal para modificar el presupuesto municipal en lo que tiene que ver con adiciones y operaciones de crédito. En tanto que el ordenamiento constitucional y legal proscribe dichas adiciones a los presupuestos de las entidades territoriales (Nación, Departamento y Municipio). Por lo que de ningún modo el Concejo Municipal puede desprenderse de la atribución constitucional y legal que tiene en materia presupuestal para radicarla en cabeza del Alcalde. En efecto, por mandato constitucional, la creación del presupuesto de rentas y gastos, deben ser ordenadas por el legislador, en este caso, corresponde al Concejo Municipal, tal como lo establece el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución Política. Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que conforme al artículo 352 Superior, las autoridades deben ceñirse al Estatuto Orgánico del Presupuesto, que se encuentra consagrado en el Decreto 111 de 1996, preceptuando en su artículo 80 que 'El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión". Por lo que no es potestativo, sino obligatorio, que, para el caso de los municipios, sea el Concejo, a solicitud del alcalde, el que apruebe las modificaciones a efectuarse. (…) Así las cosas, se debe señalar que por regla general los Concejos Municipales no pueden facultar al alcalde Municipal para llevar a cabo adiciones ejecutivas al presupuesto municipal, en tanto que el ordenamiento legal y constitucional proscribe las adiciones ejecutivas a los presupuestos de las entidades territoriales (Nación, Departamento y Municipio). No obstante lo anterior, y como excepción a la regla general, se debe señalar que de conformidad con el literal G del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, es facultad de los Alcaldes en materia presupuestal, sin necesidad de Acuerdo que lo faculte o lo autorice, incorporar dentro del presupuesto municipal los recursos que haya recibido del tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional, frente a lo cual no se requiere autorización de ninguna índole. Se trata entonces de una regla exceptiva que debe operar para los casos taxativamente señalados, circunstancia que no es la ocurrida en el presente asunto. Corolario de lo anterior, la Sala observa que la facultad de realizar movimientos presupuestales otorgada a la Oficina de Tesorería Municipal de El Espino, concedida mediante el artículo quinto del Acuerdo No. 014 del 20 de noviembre de 2021, para realizar las modificaciones al presupuesto general de rentas y gastos de la vigencia fiscal 2021, no cumple con los postulados del artículo 345 de la Constitución Política, puesto que no resulta viable que el Concejo se desprenda de la atribución constitucional y legal que tiene en materia presupuestal para radicarla en cabeza del Alcalde, circunstancia que se incumple postulados superiores. (…) Así, al facultarse a la Oficina de Tesorería Municipal de El Espino para efectuar modificaciones presupuestales, siendo una función específica del Concejo Municipal, desdibuja el sistema presupuestal dispuesto en la Carta Política y en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, principalmente porque inobserva los postulados de competencia, legalidad y universalidad. En suma, para la Sala, los argumentos de la parte demandante tienen vocación de prosperidad, es decir que el artículo quinto del Acuerdo Municipal No. 014 del 20 de noviembre de 2021, expedido por el Concejo Municipal de El Espino debe ser declarado inválido. |
COMPETENCIA PARA EFECTUAR MODIFICACIONES Y ADICIONES EN EL PRESUPUESTO MUNICIPAL – Marco constitucional y legal.
En relación con la competencia de los concejos municipales, el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución Política, determinó que a estos les corresponde expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, al respecto señala la norma lo siguiente: (…) A su vez, el artículo 352 de la C.P. dispone: (..)Entre tanto, el artículo 77 del Decreto 111 de 1996 autoriza al Gobierno (Alcalde en el caso de los Municipios) para reducir y aplazar, total o parcialmente, las apropiaciones presupuéstales; así mismo prevé la posibilidad de que el Congreso (Concejo en el caso municipal) a iniciativa del Gobierno (Alcalde), decrete los traslados presupuestados o abra créditos adicionales, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprometidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión. A su vez, el artículo 81 ibídem estableció: "Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones” (Ley 38/89, artículo 67). (…) Por su parte, el artículo 82 del Estatuto Orgánico del Presupuesto señaló: La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrirlos créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo (Ley 38/89, articulo 68, Ley 179/94 artículo 35) Ahora bien, de acuerdo con lo indicado en el artículo 40 de la Ley 179 de 1994 (que junto con las leyes 38 de 1989, 225 de 1995 y las reformas implementadas mediante las leyes 617 de 2000, 819 de 2003 y 1473 de 2011 conforma el estatuto orgánico del presupuesto), los principios del sistema presupuestal son: La planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización, la inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la sostenibilidad fiscal. En materia de presupuesto, debe atenderse por tanto los referidos principios, por cuanto son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que, al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo. No son simples requisitos sino pautas determinadas por la ley orgánica y determinantes del presupuesto. (…) Otro postulado al decir de la Doctrina y que es pertinente en el sub judice, es el de legalidad o de competencia, conforme a éste, la manera como se desarrolla el ciclo presupuestal (Preparación, discusión, aprobación, ejecución y control) debe estar prevista en una ley de alta jerarquía e igualmente éste proceso no puede ser decidido y realizado solamente por el poder ejecutivo con exclusión de la representación popular, principalmente en las fases de discusión y aprobación del presupuesto. Se reitera así que, en materia de presupuesto, es competencia del Congreso (O del Órgano de Representación) señalar la forma como se deben invertir los dineros del erario público, y en tal sentido, no puede el gobierno de manera ordinaria efectuar modificaciones al presupuesto, pues tal atribución le corresponde únicamente al Congreso y solo de manera excepcional al gobierno. Lo anterior, es corolario del postulado de colaboración integral al que alude la carta política en el artículo 113 y según el cual, "los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.".33. Finalmente, debe dejarse señalado que el literal G del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 consagró como facultades de los Alcaldes en materia de presupuesto la de: "Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación Internacional y adelantar su respectiva ejecución". (Subrayado fuera de texto).
MODIFICACIONES Y ADICIONES EN EL PRESUPUESTO MUNICIPAL – El Concejo no puede facultar al alcalde Municipal para modificar el presupuesto municipal en lo que tiene que ver con adiciones y operaciones de crédito / MODIFICACIONES EN EL PRESUPUESTO MUNICIPAL - El Concejo no puede facultar al alcalde Municipal para modificar el presupuesto municipal en lo que tiene que ver con adiciones y operaciones de crédito. / MODIFICACIONES Y ADICIONES EN EL PRESUPUESTO MUNICIPAL – Declaratoria de invalidez de artículo de Acuerdo Municipal mediante la cual el Concejo Municipal de El Espino facultó la Tesorería Municipal para realizar modificaciones al presupuesto general de rentas y gastos de la vigencia fiscal 2021.
El texto literal del artículo 5º del acuerdo demandado es del siguiente tenor: (…). ARTÍCULO QUINTO: Por la oficina de Tesorería Municipal, realizar las modificaciones al presupuesto general de Rentas y Gastos de la vigencia fiscal 2021, de acuerdo a las adiciones y traslados aprobados en el presente acuerdo”. (Subrayado fuera de texto). Se precisa, que lo que en el sub judice se reprocha es la vulneración del artículo 345 de la Constitución Política, al haberse facultado a la Oficina de Tesorería Municipal, en el artículo quinto del Acuerdo 014 del 20 de noviembre de 2021, para que realice las modificaciones al presupuesto general de rentas y gastos de la vigencia fiscal de 2021.Conforme con el cargo formulado y el contenido del artículo citado, se debe señalar que el Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, norma a la que han de sujetarse las disposiciones presupuéstales, prevé expresamente la posibilidad de modificar el presupuesto y en los artículos 79, 80 y 81, autoriza la apertura de créditos adicionales por parte del Congreso, en el presente caso el Concejo Municipal, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes, siempre que se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes, establecer nuevos servicios autorizados por la ley, entre otros. (…) En suma, no queda duda en cuanto a que el presupuesto municipal adoptado por Acuerdo del Concejo Municipal, puede ser materia de modificaciones consistentes en la apertura de créditos adicionales, para lo cual es necesario que el alcalde presente a la Corporación el proyecto de acuerdo respectivo, considerando que no es ajustado a derecho que tales decisiones se adopten por decreto administrativo. No obstante, y a pesar de que se haga en uso de las facultades pro tempore establecidas en el artículo 313-3 Superior, el Concejo no puede facultar al alcalde Municipal para modificar el presupuesto municipal en lo que tiene que ver con adiciones y operaciones de crédito. En tanto que el ordenamiento constitucional y legal proscribe dichas adiciones a los presupuestos de las entidades territoriales (Nación, Departamento y Municipio). Por lo que de ningún modo el Concejo Municipal puede desprenderse de la atribución constitucional y legal que tiene en materia presupuestal para radicarla en cabeza del Alcalde. En efecto, por mandato constitucional, la creación del presupuesto de rentas y gastos, deben ser ordenadas por el legislador, en este caso, corresponde al Concejo Municipal, tal como lo establece el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución Política. Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que conforme al artículo 352 Superior, las autoridades deben ceñirse al Estatuto Orgánico del Presupuesto, que se encuentra consagrado en el Decreto 111 de 1996, preceptuando en su artículo 80 que 'El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión". Por lo que no es potestativo, sino obligatorio, que, para el caso de los municipios, sea el...
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