Sentencia Nº 15001233300020220008400 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 22-11-2023
| Sentido del fallo | CONCEDE PRETENSIONES |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Fecha | 22 Noviembre 2023 |
| Número de expediente | 15001233300020220008400 |
| Número de registro | 81733759 |
| Normativa aplicada | 1. Decreto No. 111 de 1996, "por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, Ley 819 de 2003 2. artículo 23 del Decreto No. 111 de 1996 3. artículo 89 del Decreto No. 111 de 1996 |
| Materia | PRINCIPIO DE ANUALIDAD PRESUPUESTAL - Marco normativo, noción y alcance. / TESIS: El Decreto No. 111 de 1996, "por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", en su artículo 14 consagró el principio de anualidad presupuestal de la manera que sigue: (…). En concordancia con la anterior disposición, la Ley 819 de 2003, "por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones", preceptuó en su artículo 8° lo siguiente: (…). En este sentido, en principio, los compromisos adquiridos por las entidades territoriales deben ejecutarse con cargo a las apropiaciones de la vigencia fiscal correspondiente y durante ese periodo; no obstante, la legislación también previó mecanismos excepcionales con los que es posible: (i) adquirir obligaciones con cargo al presupuesto de años siguientes; (ii) pagar compromisos u obligaciones adquiridos en la vigencia presente pero cumplidos en una vigencia siguiente con los recursos previamente dispuestos y registrados presupuestalmente; o (iii) en una vigencia siguiente, pagar compromisos debidamente cumplidos y faltantes por cancelar en la vigencia respectiva con los recursos previamente dispuestos y registrados presupuestalmente; esas figuras son las vigencias futuras, las reservas presupuestales y las cuentas por pagar. VIGENCIAS FUTURAS - Clasificación. / TESIS: Al respecto, el artículo 23 del Decreto No. 111 de 1996 indica lo siguiente: (…). En este sentido, comprometiendo los recursos de vigencias futuras, el valor total de un contrato no se tiene que garantizar con el presupuesto de la vigencia fiscal del año en que se suscribe el contrato y empieza a ejecutarse, como lo ha explicado la jurisprudencia: (…). No obstante, el artículo 24 ibídem creó una excepción a la regla referida a la apropiación de recursos de la vigencia presente antes de comprometer los de la futura (lo que implicaba que el pago del compromiso o la obligación no podía efectuarse en un 100% con cargo a la vigencia futura), siempre que se tratara de la ejecución de obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad o garantías a las concesiones. Posteriormente, la Ley 819 de 2003 concretó los anteriores conceptos en sus artículos 10 y 11 (vigencias futuras ordinarias y excepcionales); sin embargo, frente a las Entidades Territoriales el artículo 12 contempló una regulación especial, la cual reza: (…). Por su parte, el Consejo de Estado precisó que, teniendo en cuenta los artículos transcritos, a las entidades territoriales no les está permitido comprometer vigencias futuras excepcionales ya que ese mecanismo no fue contemplado a su favor por el legislador, reservándose así únicamente para las entidades del orden nacional: (…). Por lo tanto, las entidades territoriales hasta ese momento podían adquirir compromisos u obligaciones con cargo a vigencias futuras ordinarias, entendiéndose como tales la afectación del presupuesto de las vigencias fiscales siguientes para pagar dichos compromisos u obligaciones adquiridos en la vigencia fiscal en curso, siempre que se contara con la apropiación de al menos el 15% de los recursos con cargo a esta última. Esa restricción, es decir, que las entidades territoriales pudieran adquirir obligaciones con cargo a vigencia futuras excepciones, fue morigerada a partir de la expedición de la Ley 1483 de 2011, que estableció los siguientes requisitos: i) solo pueden autorizarse para la ejecución de proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos; ii) el monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5° de la Ley 819 de 2003; iii) debe contarse con aprobación previa del Confis Territorial o el órgano que haga sus veces; iv) cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional, debe obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. RESERVAS PRESUPUESTALES Y CUENTAS POR PAGAR - Fundamento normativo y noción / VIGENCIAS FUTURAS Y RESERVAS PRESUPUESTALES O CUENTAS POR PAGAR - Diferencias. / TESIS: Ahora bien, las reservas presupuestales y las cuentas por pagar tienen su fundamento normativo en el artículo 89 del Decreto No. 111 de 1996, el cual preceptúa: (…). Así las cosas, las reservas presupuestales contempladas en el inciso 2° son apropiaciones efectuadas en la vigencia presente destinadas a cubrir compromisos que al 31 de diciembre del mismo periodo no se hayan cumplido y que, por lo tanto, se pagarán en la vigencia siguiente, con la condición de que cuenten con la disponibilidad presupuestal correspondiente al año en que fueron adquiridas. El Consejo de Estado las define así: (…). De otra parte, las cuentas por pagar de que trata el inciso 3° del artículo transcrito corresponden a los compromisos que quedan pendientes de pago para la siguiente vigencia fiscal, siempre que la obligación haya sido cumplida a satisfacción al 31 de diciembre de la vigencia presente o cuando en desarrollo de un contrato debidamente perfeccionado se haya pactado el pago de anticipos que no fueron cancelados antes del cierre de la vigencia fiscal. En el mismo pronunciamiento, el Tribunal de Cierre de esta Jurisdicción explicó: (…). En este orden de ideas, la diferencia entre las vigencias futuras y las reservas presupuestales o las cuentas por pagar radica en la vigencia presupuestal afectada, de forma que si el compromiso afecta vigencias fiscales siguientes se tratará de la figura de las vigencias futuras, mientras que si los compromisos u obligaciones afectan la vigencia presente, aun cuando se paguen en la siguiente, se harán empleando las reservas presupuestales (si los compromisos no han sido satisfechos en la vigencia presente) o las cuentas por pagar (si los compromisos son satisfechos en la vigencia presente pero su pago no puede hacerse sino hasta la vigencia siguiente). Así mismo, como es lógico, para que puedan presupuestarse reservas o cuentas por pagar, es indispensable que los compromisos gocen de los Certificados de Disponibilidad Presupuestal -CDP- respectivos, elaborados en la vigencia fiscal en la que se adquirió la obligación. Finalmente debe acotarse que no solo las entidades del orden nacional se encuentran facultadas para fijar reservas presupuestales o cuentas por pagar, sino que las entidades territoriales, en virtud de lo preceptuado en el artículo 353 de la Constitución, tienen la posibilidad de hacerlo siempre y cuando se ciñan a la Carta Magna y al Estatuto Orgánico de Presupuesto, como lo concluyó la Corte Constitucional: (…). En conclusión, aunque el principio de anualidad rige en todos los niveles de gobierno, excepcionalmente y de acuerdo con los preceptos nacionales que presiden la materia, es posible que las entidades territoriales acudan a figuras como las vigencias futuras, las reservas presupuestales y las cuentas por pagar, no para suplir sus deficiencias en el ámbito de la planeación, sino para cubrir compromisos que sean acordes al Marco Fiscal de Mediano Plazo y la planeación del desarrollo de la entidad, o sean el resultado de hechos contractuales imprevistos, como la suspensión de los contratos u otras situaciones jurídicas; empero, en todo caso, aquellos mecanismos no constituyen una forma ordinaria de adquirir compromisos. VIGENCIAS FUTURAS Y RESERVAS PRESUPUESTALES O CUENTAS POR PAGAR - Criterios para diferenciar los casos en los que son viables las autorizaciones de vigencias futuras / TESIS: Entonces, puede concluirse que la vigencia fiscal afectada es el aspecto que marca la distinción teórica entre las vigencias futuras y las reservas presupuestales. No obstante, la identificación de la figura idónea en la práctica surge de conjugar los conceptos antes explicados con los principios de anualidad y planeación. Sobre estos últimos, la Corte Constitucional en la sentencia C-337 de 1993 sostuvo: (…). Así las cosas, de acuerdo con el principio de anualidad presupuestal, "el año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año"; por lo tanto, en principio, los compromisos deben cumplirse dentro de la vigencia en los que son contraídos; sin embargo, si el compromiso se ejecuta en la vigencia en curso, pero por causas imprevisibles y ajenas a la entidad el plazo se extiende a la siguiente vigencia, debe constituirse una reserva presupuestal. En este caso, el compromiso será cumplido en la vigencia siguiente, pero pagado con recursos de la vigencia en la que inició su ejecución. Por ende, aun cuando el pago se haga en la vigencia siguiente no se está ante el compromiso de una vigencia futura, debido a que la financiación del mismo se hace íntegramente con recursos de la vigencia en la que comienza la ejecución. En resumen, en este ejemplo, con base en los principios de anualidad y planeación se plantea el cumplimiento del compromiso completamente financiado en la vigencia en curso (CDP y RP), que es cuando se inicia y desarrolla su ejecución; empero, circunstancias imprevisibles y ajenas extienden el plazo, haciendo viable la constitución de la reserva presupuestal. En cambio, si de entrada es posible anticipar que el compromiso no se cumplirá totalmente en la vigencia en curso, sino que su ejecución se extenderá hasta la vigencia siguiente (o vigencias siguientes), deberá contarse con CDP para el gasto de la vigencia en curso y autorización de vigencias futuras para la siguiente (o siguientes), para respetar los principios de anualidad y planeación. Esta regla aplica incluso si el ente territorial cuenta en la vigencia en curso con recursos para atender la totalidad del compromiso, como lo ha explicado el Consejo de Estado: (…). Finalmente, si se adelanta el proceso contractual en la vigencia en curso, pero la ejecución iniciará por cualquier circunstancia en la vigencia siguiente, deberá sustituirse el CDP por una autorización de vigencias futuras. En este evento, como no habrá ejecución en la vigencia en curso, la totalidad del compromiso debe ser financiado con la vigencia futura, por lo que se requiere de una excepcional. La Contraloría General de la República ha conceptuado en este mismo sentido: (…). En este escenario, si la celebración del contrato respectivo ocurre en la vigencia siguiente, se requiere de una nueva autorización para efectos de perfeccionarlo, a voces del artículo 2 del Decreto No. 3629 de 2004: (…). En consecuencia, la regla general consiste en que los gastos que se hagan en años diferentes deben financiarse con recursos de cada una de las vigencias y no de las anteriores, lo cual genera rezago presupuestal. Además, el artículo 9° de la Ley 225 de 1995 contempla la siguiente consecuencia por el uso indiscriminado de la figura de las reservas presupuestales: (…) AUTORIZACIÓN AL GOBERNADOR PARA CONTRATAR POR PARTE DE LAS ASAMBLEAS - Es cierto que las asambleas cuentan con la competencia constitucional y legal de autorizar al gobernador para celebrar contratos. No obstante, esta atribución es limitada y difiere de la que el ordenamiento pone en cabeza de los concejos municipales / AUTORIZACIÓN AL GOBERNADOR PARA CONTRATAR POR PARTE DE LAS ASAMBLEAS - Los escenarios en los que a los gobernadores les resulta necesaria la autorización deben estar expresamente contemplados en la Constitución o la ley, debido a que el mandatario cuenta con la competencia general para dirigir la gestión contractual del departamento, en los términos de los artículos 305 / TESIS: Dentro del expediente se encuentran relacionadas las siguientes pruebas: (…) Como se dejó consignado en el problema jurídico, el debate se contrae a determinar si en el presente caso el acto administrativo contenido en la Ordenanza No. 042 de 2021 expedido por la Asamblea del Departamento de Boyacá, se encuentra viciada de nulidad, en atención a que no se autorizó comprometer vigencia futura alguna en los términos de la ley, el EOPD y demás normas concordantes. Se tiene en el presente caso que, la Asamblea de Boyacá, el 12 de noviembre de 2021 adoptó en tercer debate la Ordenanza No. 042 de 2021, “Por la cual se autoriza la Gobernador del Departamento de Boyacá para pactar la recepción de bienes y servicios y se dictan otras disposiciones”, con el siguiente alcance: |
PRINCIPIO DE A.P.–.M. normativo, noción y alcance.
El Decreto No. 111 de 1996, "por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", en su artículo 14 consagró el principio de anualidad presupuestal de la manera que sigue: (…). En concordancia con la anterior disposición, la Ley 819 de 2003, "por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones", preceptuó en su artículo 8° lo siguiente: (…). En este sentido, en principio, los compromisos adquiridos por las entidades territoriales deben ejecutarse con cargo a las apropiaciones de la vigencia fiscal correspondiente y durante ese periodo; no obstante, la legislación también previó mecanismos excepcionales con los que es posible: (i) adquirir obligaciones con cargo al presupuesto de años siguientes; (ii) pagar compromisos u obligaciones adquiridos en la vigencia presente pero cumplidos en una vigencia siguiente con los recursos previamente dispuestos y registrados presupuestalmente; o (iii) en una vigencia siguiente, pagar compromisos debidamente cumplidos y faltantes por cancelar en la vigencia respectiva con los recursos previamente dispuestos y registrados presupuestalmente; esas figuras son las vigencias futuras, las reservas presupuestales y las cuentas por pagar.
VIGENCIAS FUTURAS – Clasificación.
Al respecto, el artículo 23 del Decreto No. 111 de 1996 indica lo siguiente: (…). En este sentido, comprometiendo los recursos de vigencias futuras, el valor total de un contrato no se tiene que garantizar con el presupuesto de la vigencia fiscal del año en que se suscribe el contrato y empieza a ejecutarse, como lo ha explicado la jurisprudencia: (…). No obstante, el artículo 24 ibídem creó una excepción a la regla referida a la apropiación de recursos de la vigencia presente antes de comprometer los de la futura (lo que implicaba que el pago del compromiso o la obligación no podía efectuarse en un 100% con cargo a la vigencia futura), siempre que se tratara de la ejecución de obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad o garantías a las concesiones. Posteriormente, la Ley 819 de 2003 concretó los anteriores conceptos en sus artículos 10 y 11 (vigencias futuras ordinarias y excepcionales); sin embargo, frente a las Entidades Territoriales el artículo 12 contempló una regulación especial, la cual reza: (…). Por su parte, el Consejo de Estado precisó que, teniendo en cuenta los artículos transcritos, a las entidades territoriales no les está permitido comprometer vigencias futuras excepcionales ya que ese mecanismo no fue contemplado a su favor por el legislador, reservándose así únicamente para las entidades del orden nacional: (…). Por lo tanto, las entidades territoriales hasta ese momento podían adquirir compromisos u obligaciones con cargo a vigencias futuras ordinarias, entendiéndose como tales la afectación del presupuesto de las vigencias fiscales siguientes para pagar dichos compromisos u obligaciones adquiridos en la vigencia fiscal en curso, siempre que se contara con la apropiación de al menos el 15% de los recursos con cargo a esta última. Esa restricción, es decir, que las entidades territoriales pudieran adquirir obligaciones con cargo a vigencia futuras excepciones, fue morigerada a partir de la expedición de la Ley 1483 de 2011, que estableció los siguientes requisitos: i) solo pueden autorizarse para la ejecución de proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos; ii) el monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del M.F. de Mediano Plazo de que trata el artículo 5° de la Ley 819 de 2003; iii) debe contarse con aprobación previa del Confis Territorial o el órgano que haga sus veces; iv) cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional, debe obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.
RESERVAS PRESUPUESTALES Y CUENTAS POR PAGAR – Fundamento normativo y noción / VIGENCIAS FUTURAS Y RESERVAS PRESUPUESTALES O CUENTAS POR PAGAR – Diferencias.
Ahora bien, las reservas presupuestales y las cuentas por pagar tienen su fundamento normativo en el artículo 89 del Decreto No. 111 de 1996, el cual preceptúa: (…). Así las cosas, las reservas presupuestales contempladas en el inciso 2° son apropiaciones efectuadas en la vigencia presente destinadas a cubrir compromisos que al 31 de diciembre del mismo periodo no se hayan cumplido y que, por lo tanto, se pagarán en la vigencia siguiente, con la condición de que cuenten con la disponibilidad presupuestal correspondiente al año en que fueron adquiridas. El Consejo de Estado las define así: (…). De otra parte, las cuentas por pagar de que trata el inciso 3° del artículo transcrito corresponden a los compromisos que quedan pendientes de pago para la siguiente vigencia fiscal, siempre que la obligación haya sido cumplida a satisfacción al 31 de diciembre de la vigencia presente o cuando en desarrollo de un contrato debidamente perfeccionado se haya pactado el pago de anticipos que no fueron cancelados antes del cierre de la vigencia fiscal. En el mismo pronunciamiento, el Tribunal de Cierre de esta Jurisdicción explicó: (…). En este orden de ideas, la diferencia entre las vigencias futuras y las reservas presupuestales o las cuentas por pagar radica en la vigencia presupuestal afectada, de forma que si el compromiso afecta vigencias fiscales siguientes se tratará de la figura de las vigencias futuras, mientras que si los compromisos u obligaciones afectan la vigencia presente, aun cuando se paguen en la siguiente, se harán empleando las reservas presupuestales (si los compromisos no han sido satisfechos en la vigencia presente) o las cuentas por pagar (si los compromisos son satisfechos en la vigencia presente pero su pago no puede hacerse sino hasta la vigencia siguiente). Así mismo, como es lógico, para que puedan presupuestarse reservas o cuentas por pagar, es indispensable que los compromisos gocen de los Certificados de Disponibilidad Presupuestal -CDP- respectivos, elaborados en la vigencia fiscal en la que se adquirió la obligación. Finalmente debe acotarse que no solo las entidades del orden nacional se encuentran facultadas para fijar reservas presupuestales o cuentas por pagar, sino que las entidades territoriales, en virtud de lo preceptuado en el artículo 353 de la Constitución, tienen la posibilidad de hacerlo siempre y cuando se ciñan a la Carta Magna y al Estatuto Orgánico de Presupuesto, como lo concluyó la Corte Constitucional: (…). En conclusión, aunque el principio de anualidad rige en todos los niveles de gobierno, excepcionalmente y de acuerdo con los preceptos nacionales que presiden la materia, es posible que las entidades territoriales acudan a figuras como las vigencias futuras, las reservas presupuestales y las cuentas por pagar, no para suplir sus deficiencias en el ámbito de la planeación, sino para cubrir compromisos que sean acordes al M.F. de Mediano Plazo y la planeación del desarrollo de la entidad, o sean el resultado de hechos contractuales imprevistos, como la suspensión de los contratos u otras situaciones jurídicas; empero, en todo caso, aquellos mecanismos no constituyen una forma ordinaria de adquirir compromisos.
VIGENCIAS FUTURAS Y RESERVAS PRESUPUESTALES O CUENTAS POR PAGAR - Criterios para diferenciar los casos en los que son viables las autorizaciones de vigencias futuras - ordinarias o excepcionales - de aquellos en que deben efectuarse reservas presupuestales.
Entonces, puede concluirse que la vigencia fiscal afectada es el aspecto que marca la distinción teórica entre las vigencias futuras y las reservas presupuestales. No obstante, la identificación de la figura idónea en la práctica surge de conjugar los conceptos antes explicados con los principios de anualidad y planeación. Sobre estos últimos, la Corte Constitucional en la sentencia C-337 de 1993 sostuvo: (…). Así las cosas, de acuerdo con el principio de anualidad presupuestal, "el año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año"; por lo tanto, en principio, los compromisos deben cumplirse dentro de la vigencia en los que son contraídos; sin embargo, si el compromiso se ejecuta en la vigencia en curso, pero por causas imprevisibles y ajenas a la entidad el plazo se extiende a la siguiente vigencia, debe constituirse una reserva presupuestal. En este caso, el...
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