| Materia | BIENES FISCALES - Marco normativo. /
TESIS: El artículo 102 de la Constitución Política establece que el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación. A su vez, el artículo 674 del Código Civil prescribe que se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de las calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio. Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se denominan bienes de la Unión o bienes fiscales. En consecuencia, el patrimonio del Estado está integrado por los bienes de uso público o afectados al uso público y los bienes fiscales. Los primeros son utilizados o aprovechados por la comunidad, de forma gratuita, libre y directa, en la medida en que se encuentran al servicio general y ofrecen una utilidad común, como sucede con las calles, puentes o caminos. Mientras que los segundos, los bienes fiscales, han sido definidos como aquellos “bienes patrimoniales del Estado «que no estando adscritos a la prestación de un servicio público, forman parte del patrimonio estatal, ya sea por disposición constitucional, o porque han sido adquiridos por la Nación, los departamentos, los municipios y, en general las entidades de derecho público, para destinarlos a la organización de los fines que le son propios, siendo su uso común restringido o reprimido, distinción ésta que, como es sabido, se funda en conceptos de un nítido perfil romanista» (CSJ SC 29 jul. 1999, rad. 5074)” (Destacado fuera de texto). El artículo 2 de la Ley 2044 de 30 de julio de 2020definió los bienes fiscales como aquellos del Estado o de los entes territoriales, sobre los cuales se tiene una propiedad ordinaria sometida a las normas generales del derecho común. También precisó el significado de los bienes fiscales titulables, así: “Son aquellos bienes de propiedad de las entidades estatales que han sido ocupados ilegalmente por ocupantes. El derecho de propiedad de estos bienes puede ser cedido o transferido a título gratuito u oneroso por la entidad territorial titular del bien, siempre y cuando no correspondan a espacio público, o a áreas protegidas del municipio o distrito”. La jurisprudencia, con apoyo en la ley y en la doctrina, ha clasificado los bienes fiscales en: i) bienes fiscales comunes o propiamente dichos, los cuales pertenecen a la Nación, los entes territoriales o las entidades públicas, dentro de los cuales se encuentran, por citar un ejemplo, sus oficinas; y ii) bienes fiscales adjudicables, que están asignados a la Nación y están destinados a transferirse o adjudicarse a las personas particulares cuando cumplan con los requisitos legales. Ahora bien, los bienes fiscales titulables o adjudicables pueden cederse a título gratuito o enajenarse directamente. La Ley 1955 de 25 de mayo de 2019, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, modificó el artículo 14 de la Ley 708 de 2001, en el sentido de establecer que las entidades públicas podrán transferir mediante cesión a título gratuito la propiedad de los bienes inmuebles fiscales o la porción de ellos, ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo. La cesión gratuita se efectuará mediante resolución administrativa, la cual constituirá título de dominio y una vez inscrita en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, será plena prueba de la propiedad. En ningún caso procederá la cesión anterior tratándose de inmuebles con mejoras construidas sobre bienes de uso público o destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o zonas de alto riesgo no mitigable o en suelo de protección, de conformidad con las disposiciones locales sobre la materia. Asimismo, estableció que respecto de los bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras que no cuenten con destinación económica habitacional, procederá la enajenación directa por su valor catastral vigente a la fecha de la oferta. Lo anterior debe ser objeto de reglamentación por parte del Gobierno nacional. La norma aclaró que para los procesos de cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales, no aplicarán las restricciones de transferencia de derecho real o aquella que exige la residencia transcurridos diez (10) años desde la fecha de la transferencia, establecidas en el artículo 21 de la Ley 1537 de 2012. También, la Ley 2044 de 2020 se ocupó de la cesión a título gratuito de un bien fiscal titulable y su enajenación directa. Su artículo 10 reguló la primera, en el sentido de precisar y reiterar que se realiza mediante acto administrativo. Esa decisión de la administración debe incluir la información que, de acuerdo con las normas vigentes, se requiera para el registro de los actos administrativos de transferencia y, en especial, la siguiente: i) consideraciones y fundamentos jurídicos de la transferencia del bien fiscal titulable; ii) nombre e identificación de los ocupantes; iii) dirección e identificación catastral del bien fiscal titulable; iv) identificación jurídica del predio de mayor extensión del cual se va a segregar la nueva unidad registral o el número de matrícula individual si ya fue asignado, según sea el caso; v) descripción del área y los linderos del bien fiscal titulable, mediante plano predial catastral; vi) la entidad territorial que transfiere y sus atribuciones normativas para la transferencia y desarrollo del proyecto de titulación; y vii) la procedencia de recursos y los tiempos para interponerlos. Expedido el acto administrativo de cesión a título gratuito del bien fiscal titulable, se procederá al registro del mismo, una vez se encuentre debidamente ejecutoriado de conformidad con el artículo 89 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, el cual, una vez inscrito, será plena prueba de propiedad en favor del ocupante beneficiario del programa de titulación, en los términos del artículo 12 de la Ley 2044 de 2020. Sin embargo, en cualquier estado de la actuación en que la entidad territorial determine que el bien es de uso público y/o se encuentra ubicado en una zona insalubre o de riesgo, o en las situaciones dispuestas en los artículos 35, 37 y 123 de la Ley 388 de 1997, se deberá poner fin a la actuación por acto administrativo. En relación con la enajenación directa de bienes fiscales el artículo 14 de la Ley 2044 de 2020, prescribió lo siguiente: las entidades públicas podrán enajenar directamente los bienes inmuebles fiscales de su propiedad, en primer lugar, al ocupante sin sujeción a las normas de contratación estatal, cuando el inmueble y/o el hogar interesado en la cesión no cumpla con los criterios previstos en el artículo 14 de la Ley 708 de 2001 modificado por el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 y las normas que lo modifiquen, complementen, adicionen o reglamentan. La enajenación directa del bien fiscal se formalizará mediante la expedición de una resolución administrativa en la cual se constituirá patrimonio de familia inembargable. La norma advirtió que en ningún caso procederá la enajenación directa tratándose de inmuebles ubicados en zonas destinadas a obras públicas o de infraestructuras básicas, áreas no aptas para la localización de viviendas, zonas de alto riesgo no mitigable, zonas de protección de los recursos naturales y zonas insalubres conforme con el Plan de Ordenamiento Territorial, Esquema de Ordenamiento Territorial o Plan Básico de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que los desarrollen o complemente, entre otros.
AUTORIZACIÓN OTORGADA POR LOS CONCEJOS MUNICIPALES A LOS ALCALDES PARA CONTRATAR Y EJERCER PRO TEMPORE PRECISAS FUNCIONES QUE LE CORRESPONDEN - Marco normativo. /
TESIS: El numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política estableció que corresponde a los concejos autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que le corresponden al concejo. En lo que respecta a la celebración de contratos, el artículo 18 de la Ley 1551 de 6 de julio de 2012 que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, instituyó en su numeral 3 que son atribuciones de los concejos reglamentar la autorización al alcalde para contratar y, en el parágrafo 4 ibidem, precisó que el concejo deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: .Contratación de empréstitos. Contratos que comprometan vigencias futuras. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. Concesiones.
ACUERDO MUNICIPAL QUE AUTORIZÓ AL ALCALDE PARA TRANSFERIR BIENES FISCALES - Invalidez en el caso concreto del municipio de Otanche por no haberse individualizado o identificado los inmuebles que podían ser objeto de la transferencia. /
TESIS: El Acuerdo núm. 015 de 31 de agosto de 2020 contiene las siguientes consideraciones y decisiones: (…). Según lo expuesto, el Concejo Municipal de Otanche autorizó al Alcalde a fin de llevar a cabo varias acciones, así: la primera para que identificara los inmuebles baldíos existentes en el área urbana y centros poblados urbanos del ente territorial; la segunda, para que adelantara los trámites necesarios para transformar los bienes baldíos identificados en bienes fiscales a favor del municipio de Otanche; y la tercera para que transfiriera a título gratuito u oneroso, mediante resolución, los bienes inmuebles de condición fiscal del ente territorial, provenientes del inventario obtenido y avalado por el Ministerio de Vivienda, a favor de los particulares que los han ocupado. El departamento de Boyacá, en la objeción, solicitó la declaratoria de invalidez de todo el Acuerdo núm. 015 de 2020, pero el concepto de violación se refirió de forma exclusiva a la autorización al Alcalde para que transfiriera a título gratuito u oneroso los bienes fiscales inventariados. En efecto, adujo que el acto administrativo debía expulsarse del ordenamiento jurídico porque el Concejo Municipal de Otanche: i) no delimitó los predios objeto de transferencia o enajenación; ii) no estableció las condiciones para que las personas pudieran adquirir un bien fiscal mediante cesión a título gratuito; y iii) limitó la facultad hasta el 31 de diciembre de 2023, lo cual desconoció el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política; además, ello le otorgaría la posibilidad al Alcalde de enajenar un bien fiscal, a título gratuito, en cualquier momento durante su mandato. En estas condiciones, en la demanda no se explicaron las razones por las cuales debían declararse inválidos los artículos 1° (autorización para identificar inmuebles baldíos urbanos) y 2° (autorización para adelantar trámites para transformar bienes baldíos en fiscales). Con fundamento en lo anterior, la Sala se limitará a estudiar los motivos de invalidez relacionados con la autorización al Alcalde para que transfiera los bienes fiscales inventariados, la cual se encuentra en el artículo 3 del Acuerdo núm. 015 de 2020. Tal como se estudió en acápites anteriores, el Concejo Municipal tiene como función autorizar a alcalde para enajenar bienes inmuebles, de conformidad con el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, en concordancia con el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994. Además, está Corporación ha admitido que el alcalde debe contar con autorización expresa para la cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales. En la autorización a la que se ha hecho alusión, se deben identificar claramente los bienes inmuebles objeto de la cesión a título gratuito o la enajenación y el tiempo del ejercicio de las facultades. En el caso sub examine, en el acto administrativo objetado se omitió individualizar o identificar los bienes fiscales titulables del municipio que podían ser objeto de cesión a título gratuito o de enajenación, comoquiera que ello dependía directa e inescindiblemente del inventario que se autorizó realizar el mismo Acuerdo núm. 15 de 31 de agosto de 2020; por lo que se infiere que el inventario no existía a esa fecha. La Sala aclara que el artículo 3 del Acuerdo núm. 15 de 2020 estableció algunos parámetros para determinar cuáles bienes serían objeto de autorización para la transferencia al incluir que ésta recaería sobre los bienes inmuebles fiscales del municipio de Otanche objeto del inventario que debía realizar el Alcalde. Sin embargo, éste Tribunal ha considerado, en casos similares, que la falta de identificación de los inmuebles fiscales no se suple con la enunciación de las condiciones en las que se van a realizar las transferencias, puesto que no hay certeza acerca de los inmuebles a los que se aplicarán dichos requisitos. Sobre el particular, el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia proferida el 27 de junio de 2023, consideró lo siguiente: “Por lo tanto, la falta de identificación de los inmuebles fiscales no se suple con la enunciación de las condiciones en las que se van a realizar las transferencias, esto es, “bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo”, como se indicó en la contestación de la demanda, puesto que, no hay certeza acerca de los inmuebles a los que se aplicaran dichos requisitos. […] Así entonces, para cuando el concejo municipal facultó al alcalde para transferir los bienes fiscales titulables del municipio a los beneficiarios de las Leyes 1955 de 2019, 2044 de 2020, el Decreto 523 de 2021 debió identificar de su inventario cuales eran los bienes fiscales ocupados por terceros y que serían objeto de transferencia. De manera que, de la simple lectura del acto acusado no se da la precisión a la que hace alusión el numeral 3º del artículo 313 de la Constitución, por el contrario, se advierte que Acuerdo otorgó una facultad imprecisa. En efecto, otorgar de manera indiscriminada la autorización para transferir bienes fiscales titulables del municipio, sin identificación alguna, ha sido señalado por esta Corporación como ausencia en los criterios de razonabilidad y necesidad, pues “no hacerlo sería casi lo mismo como si se estuviera concediendo una autorización general para enajenar bienes sin especificar qué tipo o cuáles bienes, lo cual pasa por alto el carácter de interés público de la actividad de los entes territoriales y la calidad de los bienes de cuya enajenación se trata”15. En consecuencia, por la imprecisión de la facultad conferida al alcalde, el cargo de invalidez que en tal sentido se elevó próspera”. En consecuencia, el artículo 3 del Acuerdo núm. 015 de 2020 debe declararse inválido, debido a que incumplió con el requisito de la especificidad respecto de los bienes inmuebles objeto de la enajenación, a título gratuito u oneroso, lo cual constituyó una autorización general que está proscrita en el ordenamiento jurídico.
FACULTADES PRO TEMPORE CONCEDIDAS AL ALCALDE POR EL CONCEJO MUNICIPAL - El numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política no es aplicable a las facultades pro tempore otorgadas por el Concejo al Alcalde /
TESIS: Por otra parte, en relación con el examen de validez del artículo 5 del Acuerdo núm. 015 de 2020, objetado porque la vigencia de la autorización -hasta el 31 de diciembre de 2023- desconocía el término previsto el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, se precisa lo siguiente: El Tribunal Administrativo de Boyacá ha considerado que el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política no es aplicable a las facultades pro tempore otorgadas por el Concejo al Alcalde debido a que el contenido del numeral 3 del artículo 313 ibidem es diferente a aquélla norma -Art. 150, núm. 10 C.P.-, en la medida en que “al tenor literal del artículo 313-3, no es dable señalar que, el constituyente haya hecho más estricto el requisito de la temporalidad en la delegación en el orden territorial, como sí ocurrió expresamente el artículo 150-10, según el cual, la delegación legislativa extraordinaria es hasta por seis (6) meses. Situación que surgió, expresamente, con la Constitución de 1991 y que hace la diferencia entre una y otra disposición, por lo tanto, no resulta admisible la interpretación dada por el Consejo de Estado, debido a la naturaleza del elemento de la temporalidad de cada una de las disposiciones […]. En otras palabras, no tienen el mismo alcance el elemento de la temporalidad “pro tempore” y la concesión de un término definido, de máximo de seis (6) meses; por lo tanto, no es procedente una interpretación analógica -de carácter restrictivo- de las dos instituciones. Es así que, el constituyente de 1991 estableció un diseño normativo distinto al procedimiento legislativo de las facultades extraordinarias, pues se pasó de revestir pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, a una duración máxima de seis (6) meses; no obstante, para el caso de las facultades que los Concejos municipales revisten al alcalde, el constituyente determinó el elemento “pro tempore” -según el tiempo- […]”. Esta tesis fue reiterada de forma reciente por esta Corporación en dos casos de similares contornos al estudiado en esta oportunidad. Además, se ha precisado que las facultades para la enajenación pueden tener una duración igual al trámite administrativo. Por las razones expuestas, no prospera la solicitud de invalidez del artículo 5 del Acuerdo núm. 15 de 2020. |
