Sentencia Nº 15001233300020220034200 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 23-02-2023
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE A PRETENSIONES |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Número de registro | 81650878 |
| Fecha | 23 Febrero 2023 |
| Número de expediente | 15001233300020220034200 |
| Normativa aplicada | 1. artículo 118 del Decreto 1333 de 1986 |
| Materia | ACUERDOS MUNICIPALES - Presupuestos de la acción de invalidez. / TESIS: El mecanismo de revisión de los actos de los concejos municipales y de los alcaldes se encuentra establecido en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, que señaló las funciones de los gobernadores. Dicha facultad es igualmente concordante con lo que al efecto prevé el artículo 118 del Decreto 1333 de 1986, en cuanto a las funciones del referido representante legal de la entidad territorial seccional. Las potestades conferidas al gobernador suponen el envío por parte del alcalde municipal, de la copia del acuerdo pertinente, para su respectiva revisión, tal como lo prevé el artículo 117 del Decreto 1333 de 1986. En ejercicio de la facultad de revisión de los acuerdos municipales, cuando el gobernador del departamento encontrase que el acuerdo municipal sometido a su estudio fuere contrario a la Constitución, la ley o las ordenanzas, debe remitirlo dentro de los 20 días siguientes al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para que éste decida sobre su validez y surta el trámite pertinente, en la forma dispuesta en los artículos 119 y siguientes del Decreto 1333 de 1986. Las anteriores previsiones resultan concordantes con lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley 11 de 1986, la cual señala que, “El Gobernador enviará al Tribunal copia del Acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos Alcaldes, Personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.” Lo anterior, mediante trámite sumario, en el que se produce decisión que hace tránsito a cosa juzgada, respecto de las disposiciones que fueron estudiadas y contra dicha sentencia no procede recurso alguno, conforme a lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 151 del C.P.A.C.A. que señala que dicho trámite se adelantará en única instancia. ESCALAS DE REMUNERACIÓN - Noción / TABLA SALARIAL - Concepto. / TESIS: En cuanto se refiere al alcance de las escalas de remuneración salariales, en la sentencia C - 416 de 1992, la Corte Constitucional señaló que las mismas correspondían a los grados o niveles dentro de los cuales se ubican los salarios que el Estado reconoce a sus servidores, así: “En efecto, la nomenclatura de los empleos públicos es un catálogo, repertorio o relación clasificada de las plazas en que los servidores del Estado prestan a este sus servicios, o, como lo dijo la Corte Suprema de Justicia al resolver sobre acción similar a la que nos ocupa, una “distribución jerarquizada y escalonada de los empleos del sector oficial, al cual corresponde una tasa diferencial de salarios, de desarrollo vertical, de manera tal que cargos del mismo nivel y categoría se retribuyan con la misma remuneración”, las escalas de remuneración no son otra cosa que los grados o niveles dentro de los cuales se ubican los salarios que el Estado reconoce a sus servidores; el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación está circunscrito a la normatividad aplicable a esos rubros en aspectos tales como la previsión de los eventos en que se causan las reglas para su cuantificación, los procedimientos para su cobro, reconocimiento y pago; la facultad de fijar asignaciones mensuales, bonificaciones e incrementos de salarios se agota cuando se determina el monto de ellos” (Resaltado y subrayas fuera de texto). Doctrinariamente, la escala o tabla salarial se ha definido en los siguientes términos: (…) “Tabla salarial. Concepto. Empezamos por ella porque es la espina dorsal del sistema salarial y consiste en un ordenamiento numérico contentivo de los diferentes grados de remuneración que pueden existir, ubicados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno de ellos determinadas consecuencias económicas, las que se reconocen por unidad de tiempo de servicio. Obviamente, la tabla de remuneraciones en sí sola carece de mayor o menor significación y lo definitivo en ella son los criterios e instrumentos para su utilización y manejo. Así, los procedimientos de clasificación de puestos descritos en el capítulo que antecede servirán posteriormente para referir y encuadrar en los grados mayores los puestos más elevados en cada serie o denominación y en los inferiores los distinguidos por las tareas más elementales, según la diferencia dificultad o complejidad que los empleos presenten. Por lo tanto, es la clasificación del proceso que tenderá a ubicar acertada y racionalmente un empleo dado.”. El Consejo de Estado se ha pronunciado respecto al alcance de las escalas de remuneración salarial, resultando pertinente para el asunto bajo estudio, reiterar tales argumentos: (…). “El concepto escalas de remuneración comienza a utilizarse en nuestro orden constitucional a partir del Acto Legislativo No. 1 de 1968, el cual precisó que corresponde al Congreso “Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales.” - artículo 11 - modificatorio del artículo 76 -. A su vez, el artículo 41, numeral 21 - modificatorio del 120 - facultó al Presidente de la República para “Crear, suprimir y fusionar los empleos que demande el servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos y los subalternos del Ministerio Público y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus dotaciones y emolumentos, todo, con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9° del artículo 76”. A su turno, el artículo 57- 5 - modificatorio del 187 - atribuyó a las asambleas, la potestad de “Determinar, a iniciativa del Gobernador, la estructura de la administración departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleo.”. El artículo 60- 9 - modificatorio del 194 -, dispuso como función del Gobernador la de “Crear, suprimir y fusionar los empleos que demanden los servicios departamentales, y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus emolumentos, con sujeción a las normas del ordinal 5° del artículo 187”. El artículo 62-3 - modificatorio del 197 -, precisó como atribución de los concejos, la de “Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos”. De esta manera se concluye que el Constituyente de 1991 retomó el concepto de escalas de remuneración del Acto Legislativo No. 1 de 1968 y atribuyó a las autoridades seccionales y locales funciones afines en esta materia a las que venían ejerciendo en vigencia de la Constitución anterior”. Así las cosas, resulta indudable el carácter técnico de la competencia de los concejos municipales en materia salarial; atribución que no comprende ?ni puede comprender? la facultad de crear salario o factores salariales, sino que se limita a la fijación, en abstracto, de las escalas de remuneración para las distintas categorías de empleos. ESCALAS DE REMUNERACIÓN - Posibilidades que tienen los concejos municipales para determinarlas. / TESIS: En este ámbito al fijar las escalas salariales, los Concejos tendrán las siguientes posibilidades: SALARIOS DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS DEL NIVEL TERRITORIAL - Competencia para fijar el de las Contralorías Municipales. / TESIS: La competencia para fijar los salarios de los empleados públicos del orden territorial es concurrente entre el Congreso de la República, el Gobierno nacional y las entidades territoriales. Tratándose del Congreso de la República, según el literal e) del numeral 19° del artículo 150 de la Constitución Política, dicha rama del poder es la responsable de dictar normas -de carácter general- en las cuales se señalen los objetivos y criterios a los cuales deberá sujetarse la rama ejecutiva al momento de fijar el régimen salarios y prestaciones de los empleados públicos. A su turno, el Presidente de la República es el encargado de fijar los emolumentos de los empleos de la Administración central, de acuerdo con lo previsto por el numeral 14° del artículo 189 de la Constitución Política, en concordancia con lo normado en el artículo 12 de la Ley 4 de 1992. Ahora bien, tratándose de la competencia de los entes territoriales sobre la materia, en el artículo 287 de la Constitución Política se constitucionalizó la autonomía de los mismos para gestionar sus intereses. En tratándose de las contralorías municipales, el Decreto 1333 de 1986 en su artículo 288 señaló que la nomenclatura y clasificación de los empleos de las contralorías sería función de los concejos municipales. En consonancia con lo anterior, el artículo 157 de la Ley 136 de 1994 estableció que la iniciativa para la determinación de las plantas de personal de las contralorías municipales y distritales era de los respectivos contralores, al señalar que esa determinación le correspondía a los concejos, a iniciativa de tales funcionarios. De forma coherente con lo anterior, el numeral 6° del artículo 313 ibidem indicó que los concejos serían los encargados de determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos. Así lo ha entendido el Consejo de Estado, en el sentido que era competencia de los concejos municipales y distritales determinar la escala salarial correspondiente a las distintas categorías de empleos en el correspondiente orden territorial, mediante acuerdo, incluyendo a las contralorías en su respectivo orden territorial; sin que sea procedente que los gobernadores, alcaldes, contralores y personeros, establezcan o cambien dichas escalas salariales. VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL - Invalidez parcial en razón a que únicamente señaló el porcentaje de aumento salarial, pero no fijó una escala numérica, sucesiva y progresiva establecida para el respectivo nivel o categoría. / TESIS: En el presente asunto, se debate la legalidad del artículo primero del Acuerdo No. 014 de 13 de abril de 2022, a través del cual, el concejo municipal de Tunja incrementó la asignación básica mensual de los empleados de la Contraloría del municipio de Tunja para la vigencia 2022. Para resolver, es pertinente recordar que la competencia para fijar los emolumentos de los empleados de la contraloría del municipio de Tunja es similar a la que ejercen los alcaldes respecto de sus empleados, en la medida que el concejo es el competente no sólo para fijar las asignaciones en abstracto, sino para fijar los aumentos de los respectivos salarios, para lo cual debía tener en cuenta la escala salarial y los límites fijados por el Gobierno Nacional. En el numeral primero del acuerdo demandado, el Concejo Municipal de Tunja estableció que el incremento de la remuneración de los empleos desempeñados por los servidores públicos de la contraloría de Tunja era del 7.26% con retroactividad desde el 1º de enero de 2019, sin embargo, la Sala echa de menos que dicho aumento no hubiera tenido en cuenta los parámetros de una verdadera escala salarial, debido a que sólo señaló el porcentaje de aumento salarial, pero no fijó las respectivas escalas salariales de acuerdo con el grado, código y denominación del cargo respectivo. En ese sentido es deber de la corporación edilicia elaborar una escala salarial para determinar el incremento de cada uno de los cargos que hacen parte de la entidad, no obstante, ello no fue así en la medida que fijó de manera concreta el incremento para el año 2022. Como se expuso en el marco normativo de la presente decisión, la correcta forma como debió haber procedido el concejo de Tunja era haber diseñado un cuadro de escala de remuneración teniendo en cuenta la nomenclatura y clasificación de los empleos para el respetivo nivel o categoría y luego, haber señalado en forma escalonada las consecuencias económicas que se derivan de dicha categorización, claro está, sin menoscabo del límite máximo fijado por el Gobierno Nacional. Por lo anterior, al haberse estipulado únicamente un porcentaje de incremento salarial, sin haberse establecido una escala salarial, el concejo municipal de Tunja excedió su atribución constitucional y legal en la medida que de conformidad con lo dispuesto en el artículo primero del acuerdo no fijó una verdadera escala salarial, sino un incremento de la misma. |
ACUERDOS MUNICIPALES - Presupuestos de la acción de invalidez.
El mecanismo de revisión de los actos de los concejos municipales y de los alcaldes se encuentra establecido en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, que señaló las funciones de los gobernadores. Dicha facultad es igualmente concordante con lo que al efecto prevé el artículo 118 del Decreto 1333 de 1986, en cuanto a las funciones del referido representante legal de la entidad territorial seccional. Las potestades conferidas al gobernador suponen el envío por parte del alcalde municipal, de la copia del acuerdo pertinente, para su respectiva revisión, tal como lo prevé el artículo 117 del Decreto 1333 de 1986. En ejercicio de la facultad de revisión de los acuerdos municipales, cuando el gobernador del departamento encontrase que el acuerdo municipal sometido a su estudio fuere contrario a la Constitución, la ley o las ordenanzas, debe remitirlo dentro de los 20 días siguientes al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para que éste decida sobre su validez y surta el trámite pertinente, en la forma dispuesta en los artículos 119 y siguientes del Decreto 1333 de 1986. Las anteriores previsiones resultan concordantes con lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley 11 de 1986, la cual señala que, “El Gobernador enviará al Tribunal copia del Acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos Alcaldes, P. y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.” Lo anterior, mediante trámite sumario, en el que se produce decisión que hace tránsito a cosa juzgada, respecto de las disposiciones que fueron estudiadas y contra dicha sentencia no procede recurso alguno, conforme a lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 151 del C.P.A.C.A. que señala que dicho trámite se adelantará en única instancia.
ESCALAS DE REMUNERACIÓN – Noción / TABLA SALARIAL – Concepto.
En cuanto se refiere al alcance de las escalas de remuneración salariales, en la sentencia C - 416 de 1992, la Corte Constitucional señaló que las mismas correspondían a los grados o niveles dentro de los cuales se ubican los salarios que el Estado reconoce a sus servidores, así: “En efecto, la nomenclatura de los empleos públicos es un catálogo, repertorio o relación clasificada de las plazas en que los servidores del Estado prestan a este sus servicios, o, como lo dijo la Corte Suprema de Justicia al resolver sobre acción similar a la que nos ocupa, una “distribución jerarquizada y escalonada de los empleos del sector oficial, al cual corresponde una tasa diferencial de salarios, de desarrollo vertical, de manera tal que cargos del mismo nivel y categoría se retribuyan con la misma remuneración”, las escalas de remuneración no son otra cosa que los grados o niveles dentro de los cuales se ubican los salarios que el Estado reconoce a sus servidores; el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación está circunscrito a la normatividad aplicable a esos rubros en aspectos tales como la previsión de los eventos en que se causan las reglas para su cuantificación, los procedimientos para su cobro, reconocimiento y pago; la facultad de fijar asignaciones mensuales, bonificaciones e incrementos de salarios se agota cuando se determina el monto de ellos” (Resaltado y subrayas fuera de texto). Doctrinariamente, la escala o tabla salarial se ha definido en los siguientes términos: (…) “Tabla salarial. Concepto. Empezamos por ella porque es la espina dorsal del sistema salarial y consiste en un ordenamiento numérico contentivo de los diferentes grados de remuneración que pueden existir, ubicados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno de ellos determinadas consecuencias económicas, las que se reconocen por unidad de tiempo de servicio. Obviamente, la tabla de remuneraciones en sí sola carece de mayor o menor significación y lo definitivo en ella son los criterios e instrumentos para su utilización y manejo. Así, los procedimientos de clasificación de puestos descritos en el capítulo que antecede servirán posteriormente para referir y encuadrar en los grados mayores los puestos más elevados en cada serie o denominación y en los inferiores los distinguidos por las tareas más elementales, según la diferencia dificultad o complejidad que los empleos presenten. Por lo tanto, es la clasificación del proceso que tenderá a ubicar acertada y racionalmente un empleo dado.”. El Consejo de Estado se ha pronunciado respecto al alcance de las escalas de remuneración salarial, resultando pertinente para el asunto bajo estudio, reiterar tales argumentos: (…). “El concepto escalas de remuneración comienza a utilizarse en nuestro orden constitucional a partir del Acto Legislativo No. 1 de 1968, el cual precisó que corresponde al Congreso “Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales.” - artículo 11 - modificatorio del artículo 76 -. A su vez, el artículo 41, numeral 21 - modificatorio del 120 - facultó al Presidente de la República para “Crear, suprimir y fusionar los empleos que demande el servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos y los subalternos del Ministerio Público y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus dotaciones y emolumentos, todo, con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9° del artículo 76”. A su turno, el artículo 57- 5 - modificatorio del 187 - atribuyó a las asambleas, la potestad de “Determinar, a iniciativa del Gobernador, la estructura de la administración departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleo.”. El artículo 60- 9 - modificatorio del 194 -, dispuso como función del Gobernador la de “Crear, suprimir y fusionar los empleos que demanden los servicios departamentales, y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus emolumentos, con sujeción a las normas del ordinal 5° del artículo 187”. El artículo 62-3 - modificatorio del 197 -, precisó como atribución de los concejos, la de “Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos”. De esta manera se concluye que el Constituyente de 1991 retomó el concepto de escalas de remuneración del Acto Legislativo No. 1 de 1968 y atribuyó a las autoridades seccionales y locales funciones afines en esta materia a las que venían ejerciendo en vigencia de la Constitución anterior”. Así las cosas, resulta indudable el carácter técnico de la competencia de los concejos municipales en materia salarial; atribución que no comprende ―ni puede comprender― la facultad de crear salario o factores salariales, sino que se limita a la fijación, en abstracto, de las escalas de remuneración para las distintas categorías de empleos.
ESCALAS DE REMUNERACIÓN - Posibilidades que tienen los concejos municipales para determinarlas.
En este ámbito al fijar las escalas salariales, los Concejos tendrán las siguientes posibilidades:
a. Para cada uno de los niveles jerárquicos, establecer varios grados y a los mismos asignarles una consecuencia económica con un tope máximo, así:
|
Grado |
Directivo |
Asesor |
Profesional |
Técnico |
Asistencial |
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1 |
Tope $... |
máximo |
Tope $... |
máximo |
Tope $... |
máximo |
Tope $... |
máximo |
Tope $... |
máximo |
|
2 |
Tope $... |
máximo |
Tope $... |
máximo |
Tope $... |
máximo |
Tope $... |
máximo |
Tope $... |
máximo |
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3 |
Tope $... |
máximo |
Tope $... |
máximo |
Tope $... |
máximo |
Tope $... |
máximo |
Tope $... |
máximo |
|
4 |
Tope $... |
máximo |
Tope $... |
máximo |
Tope $... |
máximo |
Tope $... |
máximo |
Tope $... |
máximo |
b. Para cada uno de los niveles jerárquicos, establecer varios grados y a los mismos asignarles una consecuencia económica con topes mínimos y máximos, sin sobrepasar el establecido por el Gobierno Nacional, de la siguiente forma:
|
Grado |
Directivo |
Asesor |
Profesional |
Técnico |
Asistencial |
|||||
|
Límite mínimo |
Límite máximo |
Límite mínim o |
Límite máxim o |
Límite mínim o |
Límite máximo |
Límite mínimo |
Límite máximo |
Límite mínimo |
Límite máximo |
|
|
1 |
$1000 |
$2000 |
$... |
$... |
$... |
$... |
$... |
$... |
$... |
$... |
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2 |
$2001 |
$3000 |
$... |
$... |
$... |
$... |
$... |
$... |
$... |
$... |
|
3 |
$3001 |
$4000 |
$... |
$... |
$... |
$... |
$... |
$... |
$... |
$... |
|
4 |
$4001 |
$5000 |
$... |
$... |
$... |
$... |
$... |
$... |
$... |
$... |
|
5 |
$5001 |
$6000 |
$... |
$... |
$... |
$... |
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$... |
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Esta hermenéutica, se compadece con la competencia constitucional asignada a los concejos municipales para determinar escalas salariales. Comoquiera que el...
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