Sentencia Nº 15001233300020230001000 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 25-07-2023
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE A PRETENSIIONES |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Fecha | 25 Julio 2023 |
| Número de expediente | 15001233300020230001000 |
| Número de registro | 81699330 |
| Normativa aplicada | 1. Artículos 313-5 y 345 de la Constitución Política artículos 79, 80 y 81 del EOP 2. Artículo 345 de la CP |
| Materia | SOBRETASA AMBIENTAL - Inclusión en el presupuesto de gastos de funcionamiento / PRESUPUESTO DE INGRESOS - Debida desagregación de la sobretasa ambiental como ingreso tributario. / TESIS: La Gobernación de Boyacá sostiene que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 014/22 puesto que la sobretasa ambiental no fue incluida con precisión tanto en el presupuesto de ingresos como en el de gastos. Hecho que trasgrede principios como el de programación, unidad de caja y el de especialización y, por tanto, la legalidad del presupuesto de gastos. Sumado a que el concejo faculta al ejecutivo en asuntos de índole presupuestal. En contraposición el municipio sostiene que en el Acuerdo se encuentra identificada la fuente de recurso con destinación específica; el cual, también fue identificado en el presupuesto de gastos de funcionamiento, inversión y servicios de deuda. Aunado a que las facultades conferidas al alcalde en materia presupuestal, son necesarias ya que algunas entidades nacionales exigen certificación del Concejo de la autorización para contratar. En consecuencia, en atención a las posturas planteadas, la Sala advierte que las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar de manera parcial, tal como pasa a sustentarse: (..). Este cargo no esta llamado a prosperar, por cuanto, como se deprende del artículo 1º de Acuerdo censurado la sobretasa ambiental se previó expresamente la fuente de recurso en el presupuesto de ingresos, como ingreso tributario de la siguiente manera: FACULTADES DEL CONCEJO MUNICIPAL CONCEDIDAS AL ALCALDE - No es posible en tiempos de normalidad que el Concejo de Firavitoba otorgue facultades amplias al alcalde para efectos de modificar, adicionar y ajustar el presupuesto del municipio. / MODIFICACIONES AL PRESUPUESTO - No es posible que el concejo municipal otorgue facultades al alcalde municipal a efectos de modificar, adicionar y ajustar el presupuesto del municipio, salvo lo dispuesto en el articulo 345 de la CP. / TESIS: Se considera que, a través del Acuerdo acusado, el Concejo se desprendió de atribuciones constitucionales dispositivas del presupuesto que son de su exclusividad, de las cuales, salvo las consideraciones del artículo 345 CP, no puede desprenderse. Expresamente, las facultades conferidas son las establecidas en los numerales 4, 5, 6, 8, 9 del artículo tercero. Disposiciones que corresponden a temas de índole claramente presupuestal, cuyos componentes esenciales derivan de la propia Constitución, específicamente del mandato Constitucional contenido en el artículo 313-5. Al que le es aplicable el principio de legalidad del gasto, que tiene uno de sus fundamentos en el citado artículo 345 superior y conforme con el cual “en tiempos de paz” no podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado, en este caso, por el concejo municipal, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. Asunto respecto del cual, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, han señalado que en tiempos de paz la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto de los municipios, corresponde a las Corporaciones públicas de elección popular, mientras que en materia presupuestal las facultades de los alcaldes son, por regla general, de mera ejecución. En el mismo sentido, y conforme los artículos 79, 80 y 81 del EOP, se desprende que la facultad para realizar modificaciones al presupuesto -adiciones, traslados y demás- no corresponde al ejecutivo municipal, sino a las Corporaciones edilicias. Luego, se rompen los principios constitucionales de separación de poderes y representatividad cuando se delegan tales funciones al Ejecutivo a sabiendas de que son inherentes al Concejo Municipal. Es de precisar que, si bien el alcalde puede efectuar algunas modificaciones al presupuesto del municipio, dicha situación es posible en tiempos anormalidad -como en un estado de excepción- pero esa posibilidad requiere del otorgamiento de la correspondiente facultad. Aunado a que, de conformidad con el literal g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, los Alcaldes municipales únicamente pueden incorporar por decreto, sin que medie autorización o facultades del Concejo municipal, los recursos de cofinanciación provenientes de entidades nacionales o departamentales, y los recursos de cooperación internacional, para proyectos de inversión que hayan sido aprobados por el respectivo órgano corporativo. Situación que no se avizora en los artículos en cita. Siendo. En consecuencia, no resulta válido ni ajustado al ordenamiento superior que, a través de los numerales 4, 5, 6, 8, 9 del artículo tercero del Acuerdo demandado, el Concejo municipal de Firavitoba le otorgue facultades amplias al Alcalde para efectos de modificar, adicionar y ajustar el presupuesto del municipio. Puesto que, en ningún tiempo el Concejo puede desprenderse de la atribución constitucional y legal que tiene en materia presupuestal para radicarla en cabeza del Alcalde; salvo, en el evento contemplado en el artículo 345 de la Constitución. FALLO DE INVALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL - Efectos ex tunc / TESIS: Como se declara la invalidez de los numerales 4, 5, 6, 8, 9 del artículo tercero del Acuerdo demandado, es procedente señalar los efectos en el tiempo de las disposiciones declaradas inconstitucionales. Si bien el artículo 189 del CPACA no señala ningún efecto en el tiempo y que deba dársele a este tipo de decisiones, el tema ha sido abordado por la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de los efectos de los fallos que declaran la nulidad de actos administrativos de carácter general. Así, se ha considerado que la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria que implica que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tunc ya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse las cosas a su estado anterior. No obstante, estos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, de aquellas que surgieron en virtud del acto declarado nulo, pero que aún no se han definido, porque se encuentran cuestionadas en sede administrativa o judicial. Entre tanto, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, los fallos de nulidad no las pueden afectar, porque sus efectos son ex nunc. En efecto, la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de diciembre de 2018, indicó: En esas condiciones, se considera que la unificación más adecuada, de cara a lo expuesto, es indicar que ambas tesis son complementarias, como lo ha esbozado la Sección Cuarta desde la siguiente consideración: "El fallo de nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones consolidadas, esto quiere decir, que sus efectos ex nunc, pero sí afecta las no consolidadas, lo que significa que en este caso sus efectos son ex tunc, por ello la sentencia de nulidad en relación con estos últimos actos produce efectos retroactivos". El alcance de dicho predicado jurisprudencial no es otro que los efectos de un fallo de nulidad del acto general son ex nunc, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas. En contraste, las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la autoridad jurisdiccional, que son sub júdice y, por ende, pasibles de ser judicializadas, debatidas, analizadas y decididas, el efecto de la nulidad es inmediato, lo que quiere decir que para el momento en que se define la situación particular debe tenerse en cuenta que el juez ya no puede aplicar la norma o el acto administrativo anulado dada su inexistencia derivada de la declaratoria de nulidad con efectos ab initio. En consecuencia, es dable concluir que los efectos de los fallos que declaran la invalidez de un Acuerdo son hacía el pasado, esto es ex tunc, pues no es suficiente con que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio. No obstante, dicho efecto únicamente abarca aquellas situaciones jurídicas que no están consolidadas. Puesto que, en tratándose de situaciones consolidadas, respecto de las cuales el fallo ya no las puede afectar, los efectos deben ser ex nunc, desde la expedición de la decisión. De acuerdo con ello, no corresponde al Juez del proceso del control abstracto definir o identificar las situaciones jurídicas particulares para determinar los efectos del fallo de invalidez respecto de cada una de ellas, pues dicha labor escapa de su competencia. |
SOBRETASA AMBIENTAL – Inclusión en el presupuesto de gastos de funcionamiento / PRESUPUESTO DE INGRESOS – Debida desagregación de la sobretasa ambiental como ingreso tributario.
La Gobernación de Boyacá sostiene que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 014/22 puesto que la sobretasa ambiental no fue incluida con precisión tanto en el presupuesto de ingresos como en el de gastos. Hecho que trasgrede principios como el de programación, unidad de caja y el de especialización y, por tanto, la legalidad del presupuesto de gastos. Sumado a que el concejo faculta al ejecutivo en asuntos de índole presupuestal. En contraposición el municipio sostiene que en el Acuerdo se encuentra identificada la fuente de recurso con destinación específica; el cual, también fue identificado en el presupuesto de gastos de funcionamiento, inversión y servicios de deuda. Aunado a que las facultades conferidas al alcalde en materia presupuestal, son necesarias ya que algunas entidades nacionales exigen certificación del Concejo de la autorización para contratar. En consecuencia, en atención a las posturas planteadas, la Sala advierte que las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar de manera parcial, tal como pasa a sustentarse: (..). Este cargo no esta llamado a prosperar, por cuanto, como se deprende del artículo 1º de Acuerdo censurado la sobretasa ambiental se previó expresamente la fuente de recurso en el presupuesto de ingresos, como ingreso tributario de la siguiente manera:
Así, es claro que el proceder del municipio fue preciso, al identificar la sobretasa ambiental como un ingreso corriente tributario. Entre tanto, en el artículo segundo del Acuerdo fue identificada en el presupuesto de gastos de funcionamiento, inversión y servicios de deuda como una transferencia corriente a entidades del gobierno, así:
En consecuencia, debe señalarse, conforme la parte dogmática de esta providencia, que desde una perspectiva del presupuesto de rentas, la sobretasa ambiental constituye un ingreso tributario, en tanto que proviene del cobro que el municipio hace respecto al impuesto predial unificado; no lo es menos que examinada en función del presupuesto de gastos representa un gasto de funcionamiento dentro de su acepción de “transferencias corrientes con destino a otras entidades; en este caso, a las CAR, que en su ámbito de competencias busca coadyuvar al municipio en el cuidado de su ámbito ambiental. La cual, inclusive, el artículo 26 del Decreto 568 de 1996, al tratar acerca del programa anual mensualizado de caja, también ubica a las transferencias como un gasto de funcionamiento. No sobra señalar que en el documento Excel denominado “Catalogo de clasificación presupuestal para entidades territoriales y sus descentralizadas”, elaborado por el Ministerio de Hacienda, la sobretasa ambiental se clasifica en el presupuesto de gastos como “gastos de funcionamiento – transferencias corrientes”. Consideraciones que, como se advirtió, fueron atendidas por el municipio de F. en la fijación del presupuesto general de rentas y en el presupuesto de gastos de funcionamiento, inversión y servicios de la deuda. En consecuencia, el cargo de invalidez no prospera.
FACULTADES DEL CONCEJO MUNICIPAL CONCEDIDAS AL ALCALDE - No es posible en tiempos de normalidad que el Concejo de F. otorgue facultades amplias al alcalde para efectos de modificar, adicionar y ajustar el presupuesto del municipio. / MODIFICACIONES AL PRESUPUESTO – No es posible que el concejo municipal otorgue facultades al alcalde municipal a efectos de modificar, adicionar y ajustar el presupuesto del municipio, salvo lo dispuesto en el articulo 345 de la CP.
Se considera que, a través del Acuerdo acusado, el Concejo se desprendió de atribuciones constitucionales dispositivas del presupuesto que son de su exclusividad, de las cuales, salvo las consideraciones del artículo 345 CP, no puede desprenderse. Expresamente, las facultades conferidas son las establecidas en los numerales 4, 5, 6, 8, 9 del artículo tercero. Disposiciones que corresponden a temas de índole claramente presupuestal, cuyos componentes esenciales derivan de la propia Constitución, específicamente del mandato Constitucional contenido en el artículo 313-5. Al que le es aplicable el principio de legalidad del gasto, que tiene uno de sus fundamentos en el citado artículo 345 superior y conforme con el cual “en tiempos de paz” no podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado, en este caso, por el concejo municipal, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. Asunto respecto del cual, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, han señalado que en tiempos de paz la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto de los municipios, corresponde a las Corporaciones públicas de elección popular, mientras que en materia presupuestal las facultades de los alcaldes son, por regla general, de mera ejecución. En el mismo sentido, y conforme los artículos 79, 80 y 81 del EOP, se desprende que la facultad para realizar modificaciones al presupuesto -adiciones, traslados y demás- no corresponde al ejecutivo municipal, sino a las Corporaciones edilicias. Luego, se rompen los principios constitucionales de separación de poderes y representatividad cuando se delegan tales funciones al Ejecutivo a sabiendas de que son inherentes al Concejo Municipal. Es de precisar que, si bien el alcalde puede efectuar algunas modificaciones al presupuesto del municipio, dicha situación es posible en tiempos anormalidad -como en un estado de excepción- pero esa posibilidad requiere del otorgamiento de la correspondiente facultad. Aunado a que, de conformidad con el literal g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, los Alcaldes municipales únicamente pueden incorporar por decreto, sin que medie autorización o facultades del Concejo municipal, los recursos de cofinanciación provenientes de entidades nacionales o departamentales, y los recursos de cooperación internacional, para proyectos de inversión que hayan sido aprobados por el respectivo órgano corporativo. Situación que no se avizora en los artículos en cita. Siendo. En consecuencia, no resulta válido ni ajustado al ordenamiento superior que, a través de los numerales 4, 5, 6, 8, 9 del artículo tercero del Acuerdo demandado, el Concejo municipal de F. le otorgue facultades amplias al Alcalde para efectos de modificar, adicionar y ajustar el presupuesto del municipio. Puesto que, en ningún tiempo el Concejo puede desprenderse de la atribución constitucional y legal que tiene en materia presupuestal para radicarla en cabeza del Alcalde; salvo, en el evento contemplado en el artículo 345 de la Constitución.
FALLO DE INVALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL – Efectos ex tunc
Como se declara la invalidez de los numerales 4, 5, 6, 8, 9 del artículo tercero del Acuerdo demandado, es procedente señalar los efectos en el tiempo de las disposiciones declaradas inconstitucionales. Si bien el artículo 189 del CPACA no señala ningún efecto en el tiempo y que deba dársele a este tipo de decisiones, el tema ha sido abordado por la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de los efectos de los fallos que declaran la nulidad de actos administrativos de carácter general. Así, se ha considerado que la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria que implica que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tunc ya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse las cosas a su estado anterior. No obstante, estos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, de aquellas que surgieron en virtud del acto declarado nulo, pero que aún no se han definido, porque se encuentran cuestionadas en sede administrativa o judicial. Entre tanto, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, los fallos de nulidad no las pueden afectar, porque sus efectos son ex nunc. En efecto, la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de diciembre de 2018, indicó: En esas condiciones, se considera que la unificación más adecuada, de cara a lo expuesto, es indicar que ambas tesis son complementarias, como lo ha esbozado la Sección Cuarta desde la siguiente consideración: "El fallo de nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones consolidadas, esto quiere decir, que sus efectos ex nunc, pero sí afecta las no consolidadas, lo...
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