Sentencia Nº 15001233300020230007600 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 14-09-2023
| Sentido del fallo | CONCEDE PRETENSIONES |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Fecha | 14 Septiembre 2023 |
| Número de expediente | 15001233300020230007600 |
| Número de registro | 81696517 |
| Normativa aplicada | 1. Decreto 111 de 1996, numeral 5 del artículo 313 de la CP y Resolución 3832 del 18 de octubre de 2019 2. Decreto 111 de 1996, numeral 5 del artículo 313 de la CP y Resolución 3832 del 18 de octubre de 2019 3. Decreto 111 de 1996, numeral 5 del artículo 313 de la CP y Resolución 3832 del 18 de octubre de 2019 4. Decreto 111 de 1996, numeral 5 del artículo 313 de la CP y Resolución 3832 del 18 de octubre de 2019 5. Decreto 111 de 1996, numeral 5 del artículo 313 de la CP y Resolución 3832 del 18 de octubre de 2019 6. literal “a” del Art. 11 del Decreto 111 de 1996 7. 8. 9. 10. 11. Decreto 111 de 1996, numeral 5 del artículo 313 de la CP y Resolución 3832 del 18 de octubre de 2019 |
| Materia | PRESUPUESTO PÚBLICO - Generalidades / TESIS: Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que la importancia del presupuesto se ve reflejada en el proceso de planeación, ya que es el mecanismo de racionalización estatal a través del cual se hacen efectivas las políticas públicas y donde, particularmente, se lleva a cabo una estimación anticipada de los ingresos, así como la autorización de los gastos públicos que se han de ejecutar en el respectivo periodo fiscal. En este sentido, los artículos 352 y 353 de la Constitución Política, señalan que la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que le compete dictar a los Concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313 Superior; en efecto, en el numeral 5° artículo 313, se dispone que le corresponde a los Concejos Municipales dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. Y el numeral 5 del artículo 315, establece que al alcalde le corresponde presentar oportunamente al Concejo, los proyectos de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos del municipio. Por otro lado, el Art. 104 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Decreto 111 de 1996, dispone que las entidades territoriales deberán ajustar las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto. Es así como de la lectura de las normas tanto de orden constitucional como legal, y tal como lo ha reconocido la doctrina especializada en la materia, el ciclo presupuestal puede ser subdividido en cuatro grandes etapas, que son: i) preparación, ii) aprobación, iii) ejecución y iv) control; sin embargo, para el caso que nos atañe, solo se hará referencia a las dos primeras fases, por cuanto respecto de éstas recaen los cargos propuestos en contra del Acuerdo acusado. SISTEMA DE CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL - Marco normativo / CATÁLOGO ÚNICO DE CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL PARA ENTIDADES TERRITORIALES - Marco normativo. / TESIS: El Art. 2.8.1.2.3 del Decreto Único Reglamentario (DUR) del Sector Hacienda y Crédito Público Decreto 1068 de 2015 (modificado por el Decreto 412 de 2018), establece la existencia de un sistema estandarizado de clasificación presupuestal, en los siguientes términos: (…). Para el caso de las entidades territoriales, el Art. 2.8.1.2.5 del aludido Decreto Único Reglamentario (modificado por el Decreto 412 de 2018) indica que se contara con un catálogo único de clasificación presupuestal para las entidades territoriales CCPTE, al respecto se lee: (…). CATÁLOGO DE CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL PARA ENTIDADES TERRITORIALES Y SUS DESCENTRALIZADAS - Marco normativo / CATÁLOGO DE CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL PARA ENTIDADES TERRITORIALES Y SUS DESCENTRALIZADAS - El CCPET introducido por el Ministerio de Hacienda con la finalidad de estandarizar los procedimientos relacionados con la clasificación presupuestal, no entra en disonancia con el EOP, pues, son sistemas complementarios o mejores integradores. / TESIS: El artículo del Decreto 412 de 2018, que adiciona el artículo 2.8.1.5.7. al Capítulo 5, Título 1, Parte 8 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015, respecto de la clasificación de ingresos señala que se hará con estándares internacionales, pero con sujeción a lo establecido en el EOP, al precisar: (…). El Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitió la Resolución 3832 del 18 de octubre de 2019 por medio de la cual se expidió el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas (CCPET). Esta determinó que los clasificadores agruparían el presupuesto por conceptos de ingreso y objeto de gasto (art. 2.º) y dispuso su obligatoriedad a partir del presupuesto para la vigencia 2021 (art. 5.º). En el artículo 2º de la Resolución 3832 de 2019 (modificado por la Resolución No. 1355 de julio de 2020), se dispuso lo siguiente: (…). Como se vio, según el artículo 2º de la Resolución No. 3832 de 2019, el catálogo está compuesto por dos anexos, uno referido al presupuesto de ingresos (anexo 1 ingresos) y otro al de gastos (anexo 2 -gastos). Cada uno contiene una tabla con la desagregación por niveles de los conceptos de ingreso y objetos de gasto, respectivamente, junto con sus códigos respectivos, el nivel de desagregación, tipo (agregado o captura), definición y soporte legal. El acto fue modificado por la Resolución 1355 de 1o de julio de 2020 en cuanto a su artículo segundo, y posteriormente con la Resolución 2323 de 24 de noviembre de 2020 se dispuso su obligatoriedad a partir del presupuesto para la vigencia. Así mismo, el Art. 1° de la Resolución 3832 a través del cual se expide el catálogo de clasificación presupuestal CCPET, refiere: Artículo 1. Catálogo de Clasificación Presupuestal para entidades territoriales y sus descentralizadas CCPET. Mediante la presente resolución, se expide el catálogo de clasificación presupuestal Para las entidades territoriales y sus descentralizadas (CCPET), el cual deberá aplicarse en todas las etapas del ciclo presupuestal y según las definiciones del artículo siguiente, sin perjuicio de que en las de presentación y aprobación ante las corporaciones administrativas se aplique la clasificación y detalles de desagregación- establecidos en la norma orgánica de presupuesto. -Destaca la Sala- De lo expuesto hasta aquí, concluye la Sala que el CCPTE introducido por el Ministerio de Hacienda con la finalidad de estandarizar los procedimientos relacionados con la clasificación presupuestal, no entra en disonancia con el EOP, pues, son sistemas complementarios o mejores integradores. La nueva metodología de clasificar los ingresos (CCPTE) resulta aplicable a todas las fases del ciclo presupuestal, sin perjuicio que en las de presentación y aprobación ante las corporaciones administrativas, deba utilizarse la clasificación y desagregación al detalle prevista en el EOP -como lo señala el Art. 1° de la Resolución que adoptó el CCPTE- y el Art. 9 del Decreto 418 de 2018. Lo anterior, resulta razonable, en la medida que es en esas etapas (presentación y aprobación del presupuesto), en que la Corporación administrativa (concejo o Asamblea) realiza el control político al gasto planificado y programado por las administraciones locales (en nuestro caso por el municipio), siendo indispensable que sea desagregado con la mayor claridad y especificidad tanto las rentas como su destinación final en el gasto, para que pueda comprobar la corporación que va imprimir su aprobación al presupuesto que los recursos fueron debidamente incorporados y destinados para lo que dispone la Ley. Por ello, en esas etapas del ciclo presupuestal (presentación y aprobación) debe utilizarse la clasificación de ingresos prevista en el EOP sin perjuicio que en el resto de las etapas del ciclo presupuestal (programación, liquidación, ejecución, seguimiento y evaluación) se deba ceñir a la clasificación contenida en el CCPTE. Ahora, resulta necesario explicar por qué el Art. 1° de la Resolución No. 3832 de 2019, reseñó la situación anterior, pues de lo expuesto se deduce que la clasificación del CCPTE aplicable a las etapas del ciclo presupuestal que no comprende las de presentación y aprobación del presupuesto, presenta diferencias con la clasificación del EOP, por ello, al momento de reglamentar la introducción del CCPTE, la cartera ministerial de Hacienda y Crédito Público hizo tal salvedad en el artículo 1º de la referida resolución (Resolución No. 3832/19). MANUAL DE CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL - Clasificación de los ingresos. / TESIS: En virtud de las potestades señaladas en el Decreto Único Reglamentario, el Ministerio de Hacienda elaboró un Manual de Clasificación Presupuestal, en dicha herramienta, en relación con la cuestión reseñada en el párrafo precedente explica que las categorías señaladas en el EOP serán acogidas en el catálogo de clasificación presupuestal, el cual contiene únicamente la clasificación de ingresos en ingresos corrientes y recursos de capital, al respecto en el referido manual se lee: (…) Los ingresos se clasifican en: Ingresos corrientes Recursos de capital. De conformidad con el EOP, los ingresos del PGN se presentarán clasificados en las siguientes partes: ingresos corrientes de la Nación; recursos de capital de la Nación; rentas parafiscales; fondos especiales; y establecimientos públicos del orden nacional EPN. Sin embargo, cada una de estas partes acogerá el presente catálogo, el cual está conformado por ingresos corrientes y recursos de capital. Para efectos legales, la clasificación del presupuesto de rentas y recursos de capital prevista en el EOP distingue los ingresos definidos por el legislador para la prestación de servicios públicos específicos (fondos especiales) y los gravámenes que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio propio (contribuciones). La clasificación presentada en la Tabla 1 no contradice esta distinción legal y unifica la presentación desagregada de los ingresos incluidos en estas categorías. Por lo mismo, permite una lectura cruzada de las clasificaciones exigidas por el EOP con las de los ingresos corrientes y la de los recursos de capital del catálogo, tal como se presenta a continuación. MANUAL DE CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL - Clasificación de los fondos especiales. / TESIS: En lo que atañe a los fondos especiales, en el referido Manual de Clasificación Presupuestal que contiene la clasificación que ha de dársele a cada uno de los ingresos que componen el presupuesto de rentas, se observa que fueron introducidos como contribuciones diversas, que corresponde a una clasificación residual, como lo señala el Manual de la siguiente manera: (…). En efecto, en el mencionado Manual de Clasificación Presupuestal, fueron incluidos los recursos de los Fondos Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana FONSET, de Solidaridad y Redistribución de Ingresos FSRI como contribuciones diversas y se les señaló un código para ser incluido en el nuevo sistema de clasificación presupuestal, más adelante sobre el FSRI, se lee: (…)Ahora en el Anexo 1 del CCPTE, se encuentran referenciados los siguientes rubros a tener en cuenta al momento de realizar la programación presupuestal para el FSRI, la contribución diversa, así: (…) Y frente al FONSET, se dijo: (..). En el anexo 1 se dispuso, los siguientes rubros que hacen parte del FONSET -contribución sobre contratos de obra y las multas del CNPCC como contribuciones diversas así: (…). Conforme a lo anterior, en el Manual de Clasificación Presupuestal, se estableció los códigos: 1 (ingreso corriente) -02 (no tributario) -1 (contribuciones) -04 (contribuciones diversas), entonces, para el FSRI se señaló el código 1-02-1-04-20 y para el Fondo de Seguridad y Convivencia Ciudadana, el código corresponde al 102-1-04-46; frente al Fondo de Gestión de Riesgo, en el acápite de ingresos del Manual no se señaló, ningún código en específico, pero en el acápite de gastos se lee, en el acápite de transferencias (03) a entidades del gobierno (03) a otras entidades del Gobierno general (04), se dispuso: (…). Según lo anterior, se tiene que los fondos especiales FSRI y FONSET fueron clasificados como contribuciones diversas en la categoría de ingresos corrientes del CCPET, mientras que, frente al FONDO DE GESTIÓN DEL RIESGO, no se hizo alusión alguna en dicho acápite, pero en el capítulo de clasificación del gasto si se incluyó el mismo como una transferencia a entidades del gobierno. Así las cosas, partiendo de las precisiones normativas ya referenciadas, encuentra la Sala que esta clasificación ha de aplicarse íntegramente en las demás etapas del ciclo presupuestal (liquidación, ejecución, seguimiento y evaluación), pero en la que corresponde a la presentación y aprobación, según la Resolución 3832/2019 debe seguirse la clasificación dispuesta en el EOP, dado que aquella refirió que la clasificación dispuesta en el mentado catálogo se aplicaría “sin perjuicio” de la señalada EOP. Estatuto que a diferencia de lo que sucede en el CCPET, señala que los fondos especiales son ingresos diferentes a los recursos de capital y establece el manejo autónomo, independiente y especializado tanto de los ingresos y gastos ligados a esos fondos especiales en virtud de lo dispuesto en la Ley que los crea y/o regula. Sin desconocer que la desagregación por concepto de ingresos contenida en el CCPET reconoce la primacía de conceptos jurídico y categorías estructurales de ingreso, como lo indica el manual, al referir “mantiene las definiciones y clasificados del EOP. Aplica la misma clasificación a cada uno de los niveles rentísticos del EOP; a) al presupuesto nacional; b) establecimientos públicos, c) fondos especiales, y d) contribuciones parafiscales (…) propone una clasificación única de los ingresos aplicables a los cinco tipos de ingresos del EOP (ingresos corrientes de la Nación, recursos de capital, Ingresos propios de los establecimientos públicos, fondos especiales y rentas parafiscales. Para el caso de los impuestos, tasas y contribuciones, estos son clasificados según la definición de la ley y la jurisprudencia, pero se exige suficiente detalle para permitir su calificación económica. En cuanto a los demás ingresos se clasifican según su naturaleza económica, excepto cuando la ley y la jurisprudencia los define o clasifica de manera expresa”. En este orden, para la Sala, la clasificación por concepto de ingresos contenida en el CCPET se integra con la estructura del presupuesto de ingresos contenida en el EOP, pues esta última respeta la división contenida en el Art. 11 del EOP -ingresos corrientes, recursos de capital, fondos especiales y contribuciones parafiscales; entre tanto la primera, se refiere a su desagregación de acuerdo con la naturaleza contable según la clasificación dada por el CCPET que resulta aplicable al ciclo presupuestal principalmente al decreto de liquidación presupuestal (desagrega el presupuesto), sin perjuicio de las previsiones normativas a tener en cuenta en el acto aprobatorio, de ahí que necesariamente deban integrarse o complementarse según las voces del artículo 1° de la Resolución 3239 de 2019 y Art. 9 del Decreto 412 de 2018. FONDOS ESPECIALES - Naturaleza jurídica / FONDOS ESPECIALES - Son ingresos autónomos e independientes según refiere el Art. 30 del EOP / FONDOS ESPECIALES - No hacen parte de otras categorías de ingresos (ingresos corrientes, recursos de capital, contribución parafiscal), cuya creación, constitución y finalidad es de origen legal, es decir en las normas en que se crean dichos fondos cuenta se señala los recursos que lo conforman, así como a qué fines debe orientarse el gasto vinculado a esos fondos especiales. / TESIS: A continuación, la Sala estudiará lo relativo a la regulación de los fondos especiales y el alcance de la normatividad incorporada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el CCPTE, como quiera que el segundo cargo de invalidez propuesto para este caso por el Departamento de Boyacá consiste en la omisión del Municipio de Tunja en cuanto a la incorporación de los fondos especiales en el presupuesto de ingresos y en el de gastos para la vigencia 2023. En el literal “a” del Art. 11 del Decreto 111 de 1996 (EOP), se señala la composición del Presupuesto de General de la Nación, incluyendo a los fondos especiales, como parte del presupuesto de la Nación, al respecto la norma prevé: Artículo 11. El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones para fiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del Presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional;(…). El Art. 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), sobre los fondos especiales, refiere: Artículo 30. Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador (Ley 225 de 1995 art. 27). Normas presupuestales que resultan aplicables a las entidades territoriales conforme lo prevé el Art. 109 ibidem . Así pues, las normas orgánicas locales deben seguir las previsiones del EOP y mientras se expiden las mismas, se debe aplicar la Ley Orgánica de Presupuesto, lo cual quiere decir en uno u otro caso que las normas del EOP rigen la actividad presupuestal a nivel local. Como se vio en el Art. 30 del EOP ut supra trascrito, los fondos especiales, tienen dos tipos de categorías, a saber: i) los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico y ii) fondos sin personería jurídica creados por el legislador; la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia C-009 de 2002 al estudiar la constitucionalidad del referido Art. 30 del EOP, sostuvo: (…). En cuanto a los fondos - cuentas o fondos especiales, que son los que ocupan la atención de la Sala, el Consejo de Estado en auto de 30 de abril de 2020, manifestó: (…). En relación con los fondos - cuenta, la Corte Constitucional en sentencia C-438 de 2017, sostuvo: (…). Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante Concepto 2222 de 2015, sobre los fondos cuenta, señaló: (…). Conforme a lo analizado hasta aquí, la Sala concluye que los fondos especiales son ingresos autónomos e independientes según refiere el Art. 30 del EOP, norma declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-009/05 en la cual se reiteró que los denominados fondoscuentas, no hacen parte de otras categorías de ingresos (ingresos corrientes, recursos de capital, contribución parafiscal), cuya creación, constitución y finalidad es de origen legal, es decir en las normas en que se crean dichos fondos cuenta se señala los recursos que lo conforman, así como a qué fines debe orientarse el gasto vinculado a esos fondos especiales. PRESUPUESTO DE GASTOS - El Estatuto Orgánico del Presupuesto no contempla una prescripción respecto de la incorporación en este de los fondos especiales / FONDOS ESPECIALES - El Estatuto Orgánico del Presupuesto no contempla una prescripción respecto de la incorporación en este de los fondos especiales en el presupuesto de gastos. / TESIS: En cuanto al presupuesto de gastos se tiene que el Estatuto Orgánico de Presupuesto no contempla una prescripción respecto de la incorporación de los fondos especiales en el presupuesto de gastos. Así se observa en sus artículos 11-b) y 36: (…). Al respecto, esta Corporación ha precisado que los fondos especiales deben plasmarse como una categoría estructural independiente dentro del presupuesto de ingresos, pero no del de gastos, porque no lo contempla así la norma orgánica y, además, en razón a que la lógica en la que se fundamenta la conformación de ambos presupuestos es diferente: mientras que el primero se estima por conceptos de ingresos, el segundo se distribuye por objetos de gasto, conforme lo estatuye el artículo 2.8.1.2.3 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público y lo desarrolla el artículo 1.º de la Resolución 1355 del 1.º de julio de 2020, expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. FONDOS ESPECIALES - En el presupuesto de ingresos se deben señalar de manera específica, autónoma e independiente los recursos de tales fondos, a fin de que se pueda establecer de manera clara y concreta qué recursos se tiene presupuestados que ingresarán al municipio para atender las finalidades de cada uno de estos fondos / PRESUPUESTO DE INGRESOS - En este se deben señalar de manera específica, autónoma e independiente los recursos de tales fondos, a fin de que se pueda establecer de manera clara y concreta qué recursos se tiene presupuestados que ingresarán al municipio para atender las finalidades de cada uno de estos fondos. / TESIS: Así entonces, como conclusión común en materia presupuestal frente al manejo de los recursos de los fondo-cuenta especiales de FSRI, FONSET y Fondo de Gestión del Riesgo, en el presupuesto de ingresos se tiene que deben señalarse de manera específica, autónoma e independiente los recursos de tales fondos, a fin de que se pueda establecer de manera clara y concreta qué recursos se tiene presupuestados que ingresarán al municipio para atender las finalidades de cada uno de estos fondos. No obstante, al no establecer el Estatuto orgánico de presupuesto prescripción respecto de la obligatoriedad de incorporar los fondos especiales al presupuesto de gastos se tiene que no resulta obligatoria su inclusión, esto a menos de que el Estatuto orgánico de presupuesto del respectivo municipio prevea su obligatoriedad de forma taxativa, pues en este caso la consecuencia es distinta al haber sido previsto así en virtud de la autonomía presupuestal con que cuentan las Entidades territoriales. PRESUPUESTO DE GASTOS - No prospera el primer cargo en razón a que sí se desagregaron los recursos de acuerdo a cada sector, estipulando los programas y sub programas para el cumplimento de las correspondientes metas. / TESIS: En relación con el primer cargo de invalidez que plantea el Departamento, esto es, el relacionado con el presupuesto de gastos de inversión, se presenta el texto del acuerdo en la parte específica: (…). Visto lo anterior, la Sala advierte que en el presupuesto de gastos fijado para el Municipio de Tunja para el año 2023 si fueron previstos detalladamente los sectores en que se irían a destinar los respectivos recursos, a saber: Sector información estadística Sector Justicia y del derecho Sector Agricultura y desarrollo rural Sector Educación Sector tecnologías de la información y las comunicaciones Sector transporte Sector ambiente y desarrollo sostenible Sector Cultura (…) . Así mismo, en cada sector se discriminaron los programas y subprogramas, entendidos los programas como “…actividades homogéneas en un sector de acción económica, social, financiera o administrativa a fin de cumplir con las metas fijadas por el ente territorial contenidas en el respectivo Plan de Desarrollo, a través de la integración de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros asignados; y …los subprogramas, entendidos como el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución en un campo específico en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados órganos”; a manera de ejemplo se observa que por concepto de inversión con recursos propios, en el sector INFORMACIÓN ESTADÍSTICA se incluyó el programa GENERACIÓN DE LA INFORMACIÓN GEOGRÁFICA DEL TERRITORIO y el subprograma ESTRATEGIA REVISIÓN, AJUSTE Y ADOPCIÓN DEL POT, así: (…) . Por lo anterior, colige la Sala que no le asiste razón al Departamento de Boyacá en la formulación del primer cargo de invalidez, en la medida en que, al fijar el presupuesto de gastos, se desagregaron los recursos de acuerdo a cada sector, estipulando los programas y subprogramas para el cumplimento de las correspondientes metas. FONDOS ESPECIALES - En el acuerdo acusado se incluyó el Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana / FONDOS ESPECIALES - Deben ser incluidos en el presupuesto municipal como contribuciones diversas a las cuales les corresponde un código independiente en el nuevo sistema de clasificación presupuestal. / TESIS: Ahora bien, el segundo cargo planteado en la demanda está relacionado con que no se incluyeron los Fondos Especiales i). Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSET), ii). de Solidaridad y Redistribución de Ingresos (FSRI) y iii). de Gestión del Riesgo, ni en el presupuesto de ingresos ni en el de gastos. Al respecto, revisado el Acuerdo acusado se observa que algunos de los fondos especiales citados en precedencia fueron incluidos solamente en el presupuesto de ingresos, así: (…). Se observa entonces que en el Acuerdo acusado se incluyó el Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana FONSET y, por el contrario, no se incluyeron el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos FSRI, ni el Fondo de Gestión del Riesgo; al respecto de estos dos últimos fondos especiales, al contestar la demanda el Municipio de Tunja señaló lo siguiente: (…). De lo anterior, advierte la Sala que, en efecto, en el presupuesto de ingresos fijado en el Acuerdo acusado para el Municipio de Tunja para la vigencia 2023 no se incluyeron los siguientes fondos especiales: Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos FSRI Fondo de Gestión del Riesgo. Tal omisión a juicio de la Sala desconoce las previsiones del Manual de Clasificación Presupuestal según el cual los recursos de los Fondos Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana FONSET, de Solidaridad y Redistribución de Ingresos FSRI deben ser incluidos en el presupuesto municipal como contribuciones diversas a las cuales les corresponde un código independiente en el nuevo sistema de clasificación presupuestal. Específicamente, el Fondo de Solidaridad y Redistribución de ingresos ha de utilizarse para que los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales ayuden a los usuarios de estratos bajos en el pago de las tarifas de los servicios públicos y, por tanto, su incorporación en el presupuesto debe realizarse de manera separada e identificable para cada uno de los servicios públicos domiciliarios, exigencia que no se cumple en el acuerdo acusado. Así entonces, como conclusión común en materia presupuestal frente a los fondo-cuenta especiales de FSRI y Fondo de Gestión del Riesgo, resulta imperioso señalar que en el presupuesto de ingresos deben señalarse de manera específica, autónoma e independiente los recursos de tales fondos, a fin de que se pueda establecer de manera clara y concreta qué recursos se tiene presupuestados que ingresarán al municipio por esos conceptos, cuestión que se echa de menos en el Art. 1° del acuerdo acusado, sin que las argumentaciones presentadas por la defensa del Municipio de Tunja sean de recibo en la medida en que las normas en que se crean dichos fondos especiales se señala los recursos que los conforman, así como a qué fines debe orientarse el gasto vinculado a los mismos. FONDOS ESPECIALES - El Estatuto Orgánico del Presupuesto no estableció la obligación de incorporarlos en el presupuesto de gastos a menos de que la entidad territorial cuente con su propia norma presupuestal y en ella se consigne expresamente su obligatoriedad / PRESPUESTO DE GASTOS - El Estatuto Orgánico del Presupuesto no estableció la obligación de incorporar los fondos especiales en este, a menos de que la entidad territorial cuente con su propia norma presupuestal y en ella se consigne expresamente su obligatoriedad. / TESIS: Ahora, en cuanto a la inclusión de los fondos especiales en el presupuesto de gastos de forma independiente, debe precisar la Sala que como se indicó previamente, el Estatuto Orgánico Nacional de presupuesto Decreto 111 de 1996- no estableció la obligación de incorporar independientemente los fondos especiales en el presupuesto de gastos. Luego en principio, las entidades territoriales no tienen la obligación de incluirlos, a menos de que cuente con su propia norma presupuestal y en ella se consigne expresamente su obligatoriedad. En el presente asunto se tiene que la parte interesada en acreditar la invalidez del Acuerdo Departamento de Boyacá- no allegó o solicitó el decreto de prueba alguna en donde se demuestre que el Concejo del Municipio de Tunja, en ejercicio de la Autonomía presupuestal que le confiere el numeral 5° del Art. 313 de la Constitución Política de Colombia, haya contemplado la obligatoriedad de incluir dichos fondos en el presupuesto de gastos. Luego al no probarse que en el estatuto orgánico del presupuesto del Municipio de Tunja se haya previsto que los fondos especiales deben presentarse en el presupuesto de gastos como secciones independientes y a su vez al no establecerlo así el estatuto orgánico de presupuesto nacional Decreto 111 de 1996 , este argumento del Departamento de Boyacá no tiene vocación de prosperidad pues parte de un supuesto deber no contemplado en la norma nacional y cuya obligatoriedad a nivel territorial no fue acreditada por la parte interesada. |
PRESUPUESTO PÚBLICO – Generalidades
Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que la importancia del presupuesto se ve reflejada en el proceso de planeación, ya que es el mecanismo de racionalización estatal a través del cual se hacen efectivas las políticas públicas y donde, particularmente, se lleva a cabo una estimación anticipada de los ingresos, así como la autorización de los gastos públicos que se han de ejecutar en el respectivo periodo fiscal. En este sentido, los artículos 352 y 353 de la Constitución Política, señalan que la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que le compete dictar a los Concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313 Superior; en efecto, en el numeral 5° artículo 313, se dispone que le corresponde a los Concejos Municipales dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. Y el numeral 5 del artículo 315, establece que al alcalde le corresponde presentar oportunamente al Concejo, los proyectos de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos del municipio. Por otro lado, el Art. 104 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Decreto 111 de 1996, dispone que las entidades territoriales deberán ajustar las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto. Es así como de la lectura de las normas tanto de orden constitucional como legal, y tal como lo ha reconocido la doctrina especializada en la materia, el ciclo presupuestal puede ser subdividido en cuatro grandes etapas, que son: i) preparación, ii) aprobación, iii) ejecución y iv) control; sin embargo, para el caso que nos atañe, solo se hará referencia a las dos primeras fases, por cuanto respecto de éstas recaen los cargos propuestos en contra del Acuerdo acusado.
SISTEMA DE CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL - Marco normativo / CATÁLOGO ÚNICO DE CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL PARA ENTIDADES TERRITORIALES - Marco normativo.
El Art. 2.8.1.2.3 del Decreto Único Reglamentario (DUR) del Sector Hacienda y Crédito Público – Decreto 1068 de 2015 (modificado por el Decreto 412 de 2018), establece la existencia de un sistema estandarizado de clasificación presupuestal, en los siguientes términos: (…). Para el caso de las entidades territoriales, el Art. 2.8.1.2.5 del aludido Decreto Único Reglamentario (modificado por el Decreto 412 de 2018) indica que se contara con un catálogo único de clasificación presupuestal para las entidades territoriales - CCPTE, al respecto se lee: (…).
CATÁLOGO DE CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL PARA ENTIDADES TERRITORIALES Y SUS DESCENTRALIZADAS – Marco normativo/ CATÁLOGO DE CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL PARA ENTIDADES TERRITORIALES Y SUS DESCENTRALIZADAS - El CCPET introducido por el Ministerio de Hacienda con la finalidad de estandarizar los procedimientos relacionados con la clasificación presupuestal, no entra en disonancia con el EOP, pues, son sistemas complementarios o mejores integradores.
El artículo del Decreto 412 de 2018, que adiciona el artículo 2.8.1.5.7. al Capítulo 5, Título 1, Parte 8 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015, respecto de la clasificación de ingresos señala que se hará con estándares internacionales, pero con sujeción a lo establecido en el EOP, al precisar: (…). El Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitió la Resolución 3832 del 18 de octubre de 2019 por medio de la cual se expidió el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas (CCPET). Esta determinó que los clasificadores agruparían el presupuesto por conceptos de ingreso y objeto de gasto (art. 2.º) y dispuso su obligatoriedad a partir del presupuesto para la vigencia 2021 (art. 5.º). En el artículo 2º de la Resolución 3832 de 2019 (modificado por la Resolución No. 1355 de julio de 2020), se dispuso lo siguiente: (…). Como se vio, según el artículo 2º de la Resolución No. 3832 de 2019, el catálogo está compuesto por dos anexos, uno referido al presupuesto de ingresos (anexo 1 - ingresos) y otro al de gastos (anexo 2 -gastos). Cada uno contiene una tabla con la desagregación por niveles de los conceptos de ingreso y objetos de gasto, respectivamente, junto con sus códigos respectivos, el nivel de desagregación, tipo (agregado o captura), definición y soporte legal. El acto fue modificado por la Resolución 1355 de 1o de julio de 2020 en cuanto a su artículo segundo, y posteriormente con la Resolución 2323 de 24 de noviembre de 2020 se dispuso su obligatoriedad a partir del presupuesto para la vigencia. Así mismo, el Art. 1° de la Resolución 3832 a través del cual se expide el catálogo de clasificación presupuestal CCPET, refiere: Artículo 1. Catálogo de Clasificación Presupuestal para entidades territoriales y sus descentralizadas - CCPET. Mediante la presente resolución, se expide el catálogo de clasificación presupuestal Para las entidades territoriales y sus descentralizadas (CCPET), el cual deberá aplicarse en todas las etapas del ciclo presupuestal y según las definiciones del artículo siguiente, sin perjuicio de que en las de presentación y aprobación ante las corporaciones administrativas se aplique la clasificación y detalles de desagregación- establecidos en la norma orgánica de presupuesto. –Destaca la Sala- De lo expuesto hasta aquí, concluye la Sala que el CCPTE introducido por el Ministerio de Hacienda con la finalidad de estandarizar los procedimientos relacionados con la clasificación presupuestal, no entra en disonancia con el EOP, pues, son sistemas complementarios o mejores integradores. La nueva metodología de clasificar los ingresos (CCPTE) resulta aplicable a todas las fases del ciclo presupuestal, sin perjuicio que en las de presentación y aprobación ante las corporaciones administrativas, deba utilizarse la clasificación y desagregación al detalle prevista en el EOP -como lo señala el Art. 1° de la Resolución que adoptó el CCPTE- y el Art. 9 del Decreto 418 de 2018. Lo anterior, resulta razonable, en la medida que es en esas etapas (presentación y aprobación del presupuesto), en que la Corporación administrativa (concejo o Asamblea) realiza el control político al gasto planificado y programado por las administraciones locales (en nuestro caso por el municipio), siendo indispensable que sea desagregado con la mayor claridad y especificidad tanto las rentas como su destinación final en el gasto, para que pueda comprobar la corporación que va imprimir su aprobación al presupuesto que los recursos fueron debidamente incorporados y destinados para lo que dispone la Ley. Por ello, en esas etapas del ciclo presupuestal (presentación y aprobación) debe utilizarse la clasificación de ingresos prevista en el EOP sin perjuicio que en el resto de las etapas del ciclo presupuestal (programación, liquidación, ejecución, seguimiento y evaluación) se deba ceñir a la clasificación contenida en el CCPTE. Ahora, resulta necesario explicar por qué el Art. 1° de la Resolución No. 3832 de 2019, reseñó la situación anterior, pues de lo expuesto se deduce que la clasificación del CCPTE aplicable a las etapas del ciclo presupuestal que no comprende las de presentación y aprobación del presupuesto, presenta diferencias con la clasificación del EOP, por ello, al momento de reglamentar la introducción del CCPTE, la cartera ministerial de Hacienda y Crédito Público hizo tal salvedad en el artículo 1º de la referida resolución (Resolución No. 3832/19).
MANUAL DE CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL – Clasificación de los ingresos.
En virtud de las potestades señaladas en el Decreto Único Reglamentario, el Ministerio de Hacienda elaboró un Manual de Clasificación Presupuestal, en dicha herramienta, en relación con la cuestión reseñada en el párrafo precedente explica que las categorías señaladas en el EOP serán acogidas en el catálogo de clasificación presupuestal, el cual contiene únicamente la clasificación de ingresos en ingresos corrientes y recursos de capital, al respecto en el referido manual se lee: (…) Los ingresos se clasifican en: Ingresos corrientes Recursos de capital. De conformidad con el EOP, los ingresos del PGN se presentarán clasificados en las siguientes partes: ingresos corrientes de la Nación; recursos de capital de la Nación; rentas parafiscales; fondos especiales; y establecimientos públicos del orden nacional - EPN. Sin embargo, cada una de estas partes acogerá el presente catálogo, el cual está conformado por ingresos...
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