Sentencia Nº 15001333300920180003401 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 04-10-2022
| Sentido del fallo | MODIFICA SENTENCIA APELADA |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Número de registro | 81626741 |
| Fecha | 04 Octubre 2022 |
| Número de expediente | 15001333300920180003401 |
| Normativa aplicada | 1. Ley 400 de 1997 y el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR-10, adoptado mediante el Decreto 926 de 2010 2. Ley 400 de 1997 y el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR-10, adoptado mediante el Decreto 926 de 2010 3. 4. Ley 400 de 1997 y el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR-10, adoptado mediante el Decreto 926 de 2010 5. 6. Ley 400 de 1997 y el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR-10, adoptado mediante el Decreto 926 de 2010 7. Ley 400 de 1997 y el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR-10, adoptado mediante el Decreto 926 de 2010 |
| Materia | DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE - Alcance conceptual. / TESIS: Para el caso, se invocó el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, que en los términos de la jurisprudencia del Consejo de Estado constituye una reacción previa de las autoridades para garantizar la efectividad de los derechos y bienes jurídicos que se ven amenazados y con la adopción de medidas ex ante, pueden controlarse, dada su previsibilidad. En la sentencia del 12 de diciembre de 2019 el Consejo de Estado- Sección Primera, Exp. 2015-00607-02(AP), sostuvo que este derecho tiene un carácter preventivo, puesto que su finalidad es evitar la consumación de los riesgos que asedian a los ciudadanos, no obstante, también procede para la corrección y restitución cuando las amenazas se han concretado. Concluyó allí: (…) Se destaca entonces que este derecho propende, en principio, por la prevención de los desastres que, vista la realidad, amenazan los derechos y bienes de la comunidad, sin embargo, su procedencia no se encuentra limitada al carácter de anticipación de las autoridades, sino que se habilita también ante la consumación de dichos riesgos, en este caso, con carácter correctivo y restitutivo. NORMAS SOBRE CONSTRUCCIONES SISMO RESISTENTES - A través de la Ley 400 de 1997 se adoptaron y a estas deben sujetarse las construcciones que se adelanten en el territorio nacional EDIFICACIONES DE ATENCIÓN A LA COMUNIDAD / EDIFICACIONES INDISPENSABLES - Noción / ACTUALIZACION DE LAS EDIFICACIONES INDISPENSABLES - Marco normativo. / TESIS: A través de la Ley 400 de 1997 se adoptaron normas sobre construcciones sismo resistentes, a las cuales deben sujetarse las construcciones que se adelanten en el territorio nacional. Dichas disposiciones no solo aplican para las construcciones nuevas, sino también para aquellas catalogadas como indispensables para la recuperación de la comunidad con posterioridad a la ocurrencia de un sismo. Al respecto, el artículo 54 ibidem estableció la siguiente obligación: (…) Para la comprensión de la norma transcrita, es preciso señalar que de conformidad con las definiciones contenidas en el artículo 4° de la citada ley, son edificaciones de atención a la comunidad las necesarias para atender una emergencia, preservar la salud y la seguridad de las personas, tales como: cuarteles de bomberos, policía y fuerzas militares, instalaciones de salud, sedes de organismos operativos de emergencia; y son edificaciones indispensables, aquellas de atención a la comunidad que deben funcionar durante y después de un sismo, cuya operación no puede ser trasladada rápidamente a un lugar alterno, tales como hospitales de niveles de complejidad 2 y 3 y centrales de operación y control de líneas vitales. En cuanto a la zonificación de amenaza sísmica del territorio nacional, la norma sismo resistente NSR-10, adoptada mediante el Decreto 926 de 2010, señala que el Departamento de Boyacá se encuentra principalmente en zona de amenaza sísmica intermedia, siendo aplicable lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 400 de 1997, en relación con las edificaciones con construcción anterior a la expedición de la ley, que se corresponden a edificaciones indispensables y de atención a la comunidad. DERECHO DE DOMINIO O PROPIEDAD DE LOS INMUEBLES - Prueba. / TESIS: Pese a que la postura del Consejo de Estado sobre la prueba de la titularidad del derecho de dominio o propiedad de inmuebles en los procesos que se tramitan ante esta jurisdicción señalaba que para tales efectos debía aportarse tanto el título como el modo -en la forma y con los requisitos que legalmente se establecieran para uno y otro-, dicha Corporación, en sentencia del 13 de mayo de 2014, unificó la postura sobre el tema, para señalar que, dado que el registro de la propiedad de inmuebles es un servicio público prestado por el Estado, se constituye en el ejercicio de una función pública amparada por el principio de legalidad, de ahí que la inscripción sea suficiente para probar la propiedad de un bien inmueble, en especial, cuando ese derecho pretende acreditarse para efectos de demostrar la legitimación en un proceso que se adelante en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De acuerdo con ello, afirmó: (…). Finalmente resolvió: PRIMERO: UNIFÍCASE la jurisprudencia en relación con la forma de probar el derecho real de dominio sobre un bien inmueble dentro de los procesos que cursan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta decisión. Ahora bien, adicional a lo anterior y por su relevancia para el caso, conviene traer a colación algunas de las disposiciones que regulan el Sistema Registral Inmobiliario en Colombia, contenidas en la Ley 1579 de 2012. Así, por ejemplo, se tiene que el literal c) del artículo 2° señala que uno de los objetivos del registro de la propiedad inmueble es revestir de mérito probatorio a todos los instrumentos públicos sujetos a inscripción. En cuanto a los certificados de registro, el artículo 72 dispone que, “En virtud de que los certificados de tradición y libertad sobre la situación jurídica de los inmuebles, se expiden en tiempo real respecto de la fecha y hora de su solicitud, su vigencia se limita a una y otra”, lo que quiere decir que la información allí reportada se certifica hasta la fecha de su expedición, pudiendo suceder que la situación del inmueble se modifique al día siguiente, de ahí que generalmente la certificación se solicite con un término de expedición no mayor a 30 días. ACCIONES POPULARES - Carga de la prueba. / TESIS: El artículo 30 de la Ley 472 de 1998 señala que la carga de la prueba le corresponde al demandante, salvo en aquellos casos en los que, por razones de orden económico o técnico, no pueda cumplirla, evento en el cual se impartirán órdenes para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito. Se desprende de ello que la regla es que el accionante deba probar los supuestos de hecho que alega, en tanto la excepción es que la carga se traslade, por razones de orden económico o técnico. (…) Puede concluirse entonces que el actor popular tiene la responsabilidad de allegar o solicitar los medios probatorios que acrediten los hechos en los que basa su pedimento, asumiendo las consecuencias que tengan lugar ante la desidia o descuido en esta labor. DERECHO DE DOMINIO O PROPIEDAD DE LOS INMUEBLES - Se prueba con el certificado de tradición. / TESIS: Pues bien, de acuerdo con ello y atendiendo que en párrafos precedentes se dejó establecido que el Consejo de Estado en posición unificada determinó que la titularidad del derecho de dominio se prueba con el certificado de tradición, es preciso señalar que, tal como lo refirió el municipio accionado, no se encuentra probado en el sub examine, que los inmuebles enlistados en el numeral 4° de la providencia de primera instancia sean propiedad del municipio de Sotaquirá. En efecto, al revisar la documental aportada, se advierte que si bien se aportaron las escrituras públicas -siendo las más recientes de los años 2001 y 2008-, algunas no cuentan con los certificados de tradición, y aquellos que fueron aportados, cuentan con fecha de expedición muy anterior a la presentación de la demanda. EDIFICACIONES INDISPENSABLES Y DE ATENCIÓN A LA COMUNIDAD - Noción. / TESIS: Así las cosas, al margen de acreditar o no la propiedad sobre los ya mencionados inmuebles, debe determinarse si los mismos contienen edificaciones de atención a la comunidad o indispensables. Para el efecto, dando alcance a las definiciones del artículo 4° de la Ley 400 de 1997, el Decreto 926 de 2010 (NSR-10) determinó que las edificaciones indispensables son aquellas respecto de las cuales se debe garantizar su funcionamiento durante y después de un sismo, y se relacionan con atención hospitalaria, medios de transporte, servicios públicos domiciliarios, etc.; en tanto las de atención a la comunidad se requieren con posterioridad a un sismo, a efectos de preservar la salud y la seguridad de las personas, dentro de las que se incluyen las guarderías, escuelas, colegios, etc. Para el caso concreto, advierte la Sala que aun cuando en la sentencia de primera instancia se relacionaron los inmuebles objeto del estudio de vulnerabilidad sísmica, ello con fundamento en el listado remitido por el municipio de Sotaquirá, lo cierto es que no existe certeza de que dichos inmuebles se encuentren edificados, ni, de ser así, establecer la fecha de construcción. En esa medida, no se acreditaron los supuestos de hecho que contiene la norma, esto es, contener una edificación catalogada de indispensable o de atención a la comunidad y haber sido construida antes de la expedición de la Ley 400 de 1997. Se tiene entonces que no se encuentra probado que los inmuebles referidos en el numeral 4° de la providencia apelada contengan algún tipo de edificación, ni que estas, de existir, cumplan los requerimientos que previó el artículo 54 de la Ley 400 de 1997. Valga señalar que, de acuerdo con los títulos aportados por el municipio accionado, algunos de dichos inmuebles fueron donados para la eventual construcción de una escuela, o fueron adquiridos en compraventa con tal fin, sin embargo, se insiste en la incertidumbre sobre las construcciones allí contenidas, el estado de las mismas, su destinación y su fecha de construcción. Tal como se indicó en el aparte conceptual de esta providencia, en principio, correspondía al actor popular probar los hechos en que fundamentó sus pretensiones, sin embargo, en el presente caso se sustrajo del cumplimiento de su carga; en tanto el a quo, de manera ligera consideró que el municipio era propietario de los inmuebles que procedió a enlistar, sin detenerse a establecer si ostentaba o no tal derecho, además, no estableció los supuestos de hecho que previó el legislador en el artículo 54 de la Ley 400 de 1997, razón por la cual se revocarán los numerales 4° y 5° de la sentencia del 15 de octubre de 2020. De acuerdo con ello, no se considera necesario pronunciarse sobre los demás argumentos del recurso, ni de lo expuesto por el Departamento de Boyacá en el recurso de apelación. EDIFICACIONES INDISPENSABLES - A esta categoría pertenece la E.S.E. del municipio de Sotaquirá respecto de cuya edificación donde presta sus servicios se ordenó su demolición para construir una nueva que cumpla con las normas de sismo resistencia. / TESIS: Continuando, se observa que la E.S.E. Sotaquirá alega que, aun cuando en los términos del artículo 8 de la Ley 1523 de 2012 las entidades públicas son integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en el orden territorial corresponde a los gobernadores y alcaldes liderar y formular las respectivas políticas de atención y prevención de riesgos ante la eventual ocurrencia de un fenómeno natural que cause desastres a la comunidad, por lo tanto, tal obligación no recae en la E.S.E., de ahí que sea el municipio el que pretende adelantar actividades encaminadas a lograr la construcción de una nueva sede de la E.S.E. Para resolver lo pertinente, es preciso aclarar al apelante que la orden de construcción de una nueva sede para la E.S.E., que cumpla con las normas de sismo resistencia, no se fundamentó en su calidad de entidad pública perteneciente al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, sino principalmente en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 400 de 1997, puesto que al margen de pertenecer o no a dicho sistema, o de liderar o no en su territorio la política de gestión del riesgo, lo cierto es que al tratarse de una edificación catalogada como indispensable, se impone sobre ella el deber legal a que se hizo referencia, máxime cuando en primera instancia se determinó que en efecto dicho inmueble no cumple con las normas de sismo resistencia, aspecto que no fue objeto de reproche. Adicionalmente debe resaltarse que, aun cuando se hace mención a un Contrato de Consultoría No. CMA-001-2019, con el objeto de “(…) LA ELABORACIÓN DE ESTUDIOS Y DISEÑOS INTEGRALES DE LA NUEVA SEDE DE LA ESE CENTRO DE SALUD MANUEL ALBERTO SANDOVAL DEL MUNICIPIO DE SOTAQUIRÁ”, con el cual fundamentó que es responsabilidad del ente territorial proceder a la demolición y construcción, lo cierto es que dicho contrato tiene fecha anterior a la Escritura Pública No. 030 del 3 de junio de 2020 mediante la cual el municipio cedió a título gratuito a la E.S.E., el inmueble ocupado por esta. En cuanto a la modificación de la orden dada por el a quo a efectos de no proceder a la demolición de la sede de la E.S.E. sino realizar las adecuaciones estructurales a que haya lugar, la Sala destaca que en primera instancia se tuvo por acreditado, sin reproche alguno por la ESE, que en febrero de 2017, en ejecución del contrato de consultoría No. 027-2017, se le hizo un estudio de vulnerabilidad sísmica al inmueble, según los requisitos de la norma NSR-10, concluyendo que el Centro de Salud no contaba con un sistema estructural que garantice el bienestar de la población que lo utiliza, razón por la cual se recomendó demoler toda la edificación y plantear diseños nuevos que cumplan con la normatividad vigente. En ese orden de ideas, no existe fundamento alguno para proceder a modificar la orden impuesta, razón por la cual se mantendrá incólume. |
DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE - Alcance conceptual.
Para el caso, se invocó el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, que en los términos de la jurisprudencia del Consejo de Estado constituye una reacción previa de las autoridades para garantizar la efectividad de los derechos y bienes jurídicos que se ven amenazados y con la adopción de medidas ex ante, pueden controlarse, dada su previsibilidad. En la sentencia del 12 de diciembre de 2019 el Consejo de Estado- Sección Primera, Exp. 2015-00607-02(AP), sostuvo que este derecho tiene un carácter preventivo, puesto que su finalidad es evitar la consumación de los riesgos que asedian a los ciudadanos, no obstante, también procede para la corrección y restitución cuando las amenazas se han concretado. Concluyó allí: (…) Se destaca entonces que este derecho propende, en principio, por la prevención de los desastres que, vista la realidad, amenazan los derechos y bienes de la comunidad, sin embargo, su procedencia no se encuentra limitada al carácter de anticipación de las autoridades, sino que se habilita también ante la consumación de dichos riesgos, en este caso, con carácter correctivo y restitutivo.
NORMAS SOBRE CONSTRUCCIONES SISMO RESISTENTES – A través de la Ley 400 de 1997 se adoptaron y a estas deben sujetarse las construcciones que se adelanten en el territorio nacional EDIFICACIONES DE ATENCIÓN A LA COMUNIDAD – Noción / EDIFICACIONES INDISPENSABLES- Noción /ACTUALIZACION DE LAS EDIFICACIONES INDISPENSABLES – Marco normativo.
A través de la Ley 400 de 1997 se adoptaron normas sobre construcciones sismo resistentes, a las cuales deben sujetarse las construcciones que se adelanten en el territorio nacional. Dichas disposiciones no solo aplican para las construcciones nuevas, sino también para aquellas catalogadas como indispensables para la recuperación de la comunidad con posterioridad a la ocurrencia de un sismo. Al respecto, el artículo 54 ibidem estableció la siguiente obligación: (…) Para la comprensión de la norma transcrita, es preciso señalar que de conformidad con las definiciones contenidas en el artículo 4° de la citada ley, son edificaciones de atención a la comunidad las necesarias para atender una emergencia, preservar la salud y la seguridad de las personas, tales como: cuarteles de bomberos, policía y fuerzas militares, instalaciones de salud, sedes de organismos operativos de emergencia; y son edificaciones indispensables, aquellas de atención a la comunidad que deben funcionar durante y después de un sismo, cuya operación no puede ser trasladada rápidamente a un lugar alterno, tales como hospitales de niveles de complejidad 2 y 3 y centrales de operación y control de líneas vitales. En cuanto a la zonificación de amenaza sísmica del territorio nacional, la norma sismo resistente NSR-10, adoptada mediante el Decreto 926 de 2010, señala que el Departamento de Boyacá se encuentra principalmente en zona de amenaza sísmica intermedia, siendo aplicable lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 400 de 1997, en relación con las edificaciones con construcción anterior a la expedición de la ley, que se corresponden a edificaciones indispensables y de atención a la comunidad.
DERECHO DE DOMINIO O PROPIEDAD DE LOS INMUEBLES - Prueba.
Pese a que la postura del Consejo de Estado sobre la prueba de la titularidad del derecho de dominio o propiedad de inmuebles en los procesos que se tramitan ante esta jurisdicción señalaba que para tales efectos debía aportarse tanto el título como el modo -en la forma y con los requisitos que legalmente se establecieran para uno y otro-, dicha Corporación, en sentencia del 13 de mayo de 2014, unificó la postura sobre el tema, para señalar que, dado que el registro de la propiedad de inmuebles es un servicio público prestado por el Estado, se constituye en el ejercicio de una función pública amparada por el principio de legalidad, de ahí que la inscripción sea suficiente para probar la propiedad de un bien inmueble, en especial, cuando ese derecho pretende acreditarse para efectos de demostrar la legitimación en un proceso que se adelante en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De acuerdo con ello, afirmó: (…). Finalmente resolvió: PRIMERO: UNIFÍCASE la jurisprudencia en relación con la forma de probar el derecho real de dominio sobre un bien inmueble dentro de los procesos que cursan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta decisión. Ahora bien, adicional a lo anterior y por su relevancia para el caso, conviene traer a colación algunas de las disposiciones que regulan el Sistema Registral Inmobiliario en Colombia, contenidas en la Ley 1579 de 2012. Así, por ejemplo, se tiene que el literal c) del artículo 2° señala que uno de los objetivos del registro de la propiedad inmueble es revestir de mérito probatorio a todos los instrumentos públicos sujetos a inscripción. En cuanto a los certificados de registro, el artículo 72 dispone que, “En virtud de que los certificados de tradición y libertad sobre la situación jurídica de los inmuebles, se expiden en tiempo real respecto de la fecha y hora de su solicitud, su vigencia se limita a una y otra”, lo que quiere decir que la información allí reportada se certifica hasta la fecha de su expedición, pudiendo suceder que la situación del inmueble se modifique al día siguiente, de ahí que generalmente la certificación se solicite con un término de expedición no mayor a 30 días.
ACCIONES POPULARES - Carga de la prueba.
El artículo 30 de la Ley 472 de 1998 señala que la carga de la prueba le corresponde al demandante, salvo en aquellos casos en los que, por razones de orden económico o técnico, no pueda cumplirla, evento en el cual se impartirán órdenes para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito. Se desprende de ello que la regla es que el accionante deba probar los supuestos de hecho que alega, en tanto la excepción es que la carga se traslade, por razones de orden económico o técnico. (…) Puede concluirse entonces que el actor popular tiene la responsabilidad de allegar o solicitar los medios probatorios que acrediten los hechos en los que basa su pedimento, asumiendo las consecuencias que tengan lugar ante la desidia o descuido en esta labor.
DERECHO DE DOMINIO O PROPIEDAD DE LOS INMUEBLES – Se prueba con el certificado de tradición.
Pues bien, de acuerdo con ello y atendiendo que en párrafos precedentes se dejó establecido que el Consejo de Estado en posición unificada determinó que la titularidad del derecho de dominio se prueba con el certificado de tradición, es preciso señalar que, tal como lo refirió el municipio accionado, no se encuentra probado en el sub examine, que los inmuebles enlistados en el numeral 4° de la providencia de primera instancia sean propiedad del municipio de S.. En efecto, al revisar la documental aportada, se advierte que si bien se aportaron las escrituras públicas -siendo las más recientes de los años 2001 y 2008-, algunas no cuentan con los certificados de tradición, y aquellos que fueron aportados, cuentan con fecha de expedición muy anterior a la presentación de la demanda.
EDIFICACIONES INDISPENSABLES Y DE ATENCIÓN A LA COMUNIDAD – Noción.
Así las cosas, al margen de acreditar o no la propiedad sobre los ya mencionados inmuebles, debe determinarse si los mismos contienen edificaciones de atención a la comunidad o indispensables. Para el efecto, dando alcance a las definiciones del artículo 4° de la Ley 400 de 1997, el Decreto 926 de 2010 (NSR-10) determinó que las edificaciones indispensables son aquellas respecto de las cuales se debe garantizar su funcionamiento durante y después de un sismo, y se relacionan con atención hospitalaria, medios de transporte, servicios públicos domiciliarios, etc.; en tanto las de atención a la comunidad se requieren con posterioridad a un sismo, a efectos de preservar la salud y la seguridad de las personas, dentro de las que se incluyen las guarderías, escuelas, colegios, etc. Para el caso concreto, advierte la Sala que aun cuando en la sentencia de primera instancia se relacionaron los inmuebles objeto del estudio de vulnerabilidad sísmica, ello con fundamento en el listado remitido por el municipio de S., lo cierto es que no existe certeza de que dichos inmuebles se encuentren edificados, ni, de ser así, establecer la fecha de construcción. En esa medida, no se acreditaron los supuestos de hecho que contiene la norma, esto es, contener una edificación catalogada de indispensable o de atención a la comunidad y haber sido construida antes de la expedición de la Ley 400 de 1997. Se tiene entonces que no se encuentra probado que los inmuebles referidos en el numeral 4° de la providencia apelada contengan algún tipo de edificación, ni que...
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