Sentencia Nº 15001333301020180010101 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 25-05-2023
| Sentido del fallo | CONFIRMA SENTENCIA APELADA |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Fecha | 25 Mayo 2023 |
| Número de expediente | 15001333301020180010101 |
| Número de registro | 81687946 |
| Normativa aplicada | 1. 2. Ley 472 de 1998 3. Artículo 82 de la CP |
| Materia | MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS - Naturaleza / TESIS: La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene por finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. El artículo 12 de la Ley 472 de 1998 señala el carácter público de la acción popular, pues autoriza a cualquier persona a ejercerla, sin necesidad de demostrar un interés particular y concreto. En efecto, “el interés público que se presume al instaurar la acción popular resulta congruente con la defensa de los derechos e intereses colectivos, toda vez que, por su propia naturaleza, estos involucran intereses de toda la colectividad que no se radican ni se predican de una persona en concreto. De otro lado, porque contrario a lo dispuesto para la acción de tutela, la reglamentación constitucional y legal de la acción popular no limita su procedencia cuando las pretensiones que buscan amparar un derecho o un interés colectivo pueden alegarse por intermedio de otros recursos de defensa judicial. En consecuencia, la acción popular no debe entenderse como un medio judicial subsidiario o residual sino como un instrumento procesal principal para la defensa de los derechos o intereses colectivos” (Subrayado y negrilla fuera de texto).De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: “a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. (…) En efecto, es evidente que no basta con indicar que determinados hechos violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración; el demandante tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones” (subrayado fuera de texto). MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS - Carga de la prueba. / TESIS: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, en principio, “la carga de la prueba corresponderá al demandante”, es decir, que es deber del actor probar los hechos, acciones u omisiones que a su juicio constituyen la causa de amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos cuya protección se reclama con la demanda. Y se afirma que, en principio, porque por razones de orden técnico o económico, si no puede cumplir con dicha carga, le corresponde al juez impartir las órdenes necesarias para suplir esa deficiencia, para lo cual puede acudir a las entidades públicas cuyo objeto esté referido al tema de debate. Entonces, para que la acción popular proceda se requiere que: “de los hechos de la demanda se pueda al menos deducir una amenaza a los derechos colectivos, entendidos estos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas, la obligación de que la acción se dirija contra la persona natural o jurídica o autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo y, por tanto este último requisito supone que la actuación (acción u omisión) sea probada por el actor, o que del expediente el juez la pueda deducir, de lo contrario, el juzgador no podrá ordenar nada en su sentencia”. DERECHO COLECTIVO AL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y LA UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO - Alcance / ESPACIO PÚBLICO - Definición. / TESIS: El artículo 82 de la Constitución Política consagra que es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular (...)”. Asimismo, el artículo 311 Superior consigna que a los municipios como “entidad fundamental de la división político — administrativa del Estado” les corresponde prestar los servicios públicos que determine la Ley, construir las obras que demande el progreso local, (...) y cumplir las demás funciones que le asigne la Constitución y las leyes”. Lo anterior, en consonancia con el artículo 3o de la Ley 136 de 1994, cuyo texto prevé que corresponde a los municipios, ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal. En relación con el derecho al espacio público, la propia disposición constitucional citada dispuso que fuera un derecho colectivo que puede protegerse por medio de la acción popular. Para entender el significado y el núcleo de protección del derecho colectivo al espacio público y el derecho al goce del mismo, es necesario referirse al artículo 5o de la Ley 9 de 1989 que lo define así: (…) ESPACIO PÚBLICO - Deber de protección por parte del Estado / ESPACIO PÚBLICO - Aspectos y elementos que comprende. / TESIS: El Decreto 1504 de 1998 “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”, advierte en su artículo 1 que “es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. En el cumplimiento de la función pública del urbanismo, los municipios y distritos deberán dar y relación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo”; y en el artículo 3o precisa que el espacio público comprende los siguientes aspectos: “a) Los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo; b) Los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público; c) Las áreas requeridas para la conformación del sistema de espacio público en los términos establecidos en este decreto” (subrayado fuera de texto). En artículo 5o ibidem, establece que el espacio público está conformado por el conjunto de elementos constitutivos y complementarios. Dentro de los elementos constitutivos artificiales se encuentran: ii) Elementos artificiales o construidos, relacionados con corrientes de agua, tales como: canales de desagüe, alcantarillas, aliviaderos, diques, presas, represas, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental, y relacionados con cuerpos de agua tales como: embalses, lagos, muelles, puertos, tajamares, rompeolas, escolleras, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental; “b) Áreas articuladoras de espacio público y de encuentro, tales como: parques urbanos, zonas de cesión gratuita al municipio o distrito, plazas, plazoletas, escenarios deportivos, escenarios culturales y de espectáculos al aire libre” (subrayado fuera de texto). En este orden de ideas, en el nivel territorial corresponde al municipio velar por la protección de la integridad del espacio público y su destinación al goce y uso común y, de conformidad con lo previsto en el artículo 315 Constitucional, al alcalde como primera autoridad local y de policía, le compete cumplir y hacer cumplir la Constitución, la Ley, los Decretos del Gobierno, las Ordenanzas, y los acuerdos del Concejo, entre los cuales figura por supuesto la normativa referente al espacio público. MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS - Es improcedente para proteger derechos subjetivos o intereses particulares ajenos al mismo y que deben ventilarse a través de otras acciones que contempla el ordenamiento jurídico. / TESIS: La Sala debe determinar, en primer lugar, si es improcedente este medio de control para solicitar: i) la modificación de Urbanización Mirador Escandinavo a “barrio”, ii) que se tengan en cuenta las peticiones de los habitantes de esa Urbanización a fin de que se modifique el POT y que las escaleras construidas en el antejardín de algunas viviendas no hagan parte del espacio público sino que se incorporen a aquellas, iii) la suspensión y archivo de los procesos policivos iniciados contra personas que habitan esa Urbanización, debido a la construcción de escaleras con invasión de la zona de antejardín, así como, la suspensión del cobro de las multas impuestas en algunos de dichos procesos, en tanto esas pretensiones atiende intereses particulares los cuales son ajenos a este medio de control y deben ventilarse en sede de otras acciones que contempla el ordenamiento jurídico, y que el proceso policivo sancionatorio adelantado por el ente accionado se ajustó a la normatividad urbanística aplicable, como lo concluyó el a-quo. (…). La Sala respaldará la tesis del a-quo encaminada a señalar que las referidas pretensiones son improcedentes, en tanto atiende intereses particulares los cuales son ajenos a este medio de control y deben ventilarse a través de otras acciones que contempla el ordenamiento jurídico, y que el proceso policivo sancionatorio adelantado por el ente accionado hizo parte de su órbita de competencias en materia urbanística, por las razones que se exponen a continuación. Como se precisó en el marco jurídico de esta providencia, en virtud de lo regulado en el artículo 88 de la Constitución Política, la acción popular es procedente para la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. Así pues, tales derechos colectivos involucran “intereses de toda la colectividad que no se radican ni se predican de una persona en concreto”, por tanto, si se trata de derechos subjetivos tornaría improcedente la acción. Bajo este entendimiento, tanto la pretensión cuarta tendiente a que el municipio accionado cambie la naturaleza jurídica de la Urbanización Mirador Escandinavo a “barrio Mirador Escandinavo”, -en tanto que la constitución como “Urbanización” les exige uniformidad en las construcciones, y su edificación como viviendas “unifamiliares” más no “multifamiliares” lo que impide el uso pleno de su propiedad para contratar arriendos y obtener un provecho económico-, como la pretensión quinta encaminada a que se exija al ente demandado que tenga en cuenta las peticiones ciudadanas relacionadas con la modificación del POT a fin de posibilitar el uso de los antejardines de esa Urbanización para la construcción de escaleras y que desista de considerarlos “espacio público”, claramente son pretensiones ajenas a la debida protección del derecho colectivo al espacio público y lo que buscan es la satisfacción de intereses particulares. En efecto, si en virtud del artículo 82 del Texto Constitucional, el espacio público está destinado para el uso común, y en concordancia con lo regulado en el artículo 5 de la Ley 9 de 1989, tal concepto comprende el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por su naturaleza, uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de los habitantes, es dable colegir que aquellas pretensiones de la parte actora tienden a la reivindicación de derechos subjetivos, lo cual torna improcedente esta acción constitucional cuya finalidad, se insiste, es la protección de derechos e intereses colectivos, más no derechos particulares con el ánimo de lograr un beneficio económico. Al respecto, téngase en cuenta la información suministrada por el municipio de Tunja en cuanto a que en el año 2018, la Inspección Octava de Policía y Control Urbano inició procesos policivos contra algunos propietarios de viviendas de la Urbanización Mirador Escandinavo al llevar a cabo obras sobre las mismas sin contar con los requisitos de ley e infringiendo el régimen urbanístico, por “la construcción de escaleras en la zona de verde para el acceso al segundo piso y así independizar el primer piso del segundo, estas escaleras se encuentran en una zona dura que pertenece a unas zonas verdes del barrio”, “escaleras sobre anden”, que algunos procesos culminaron con archivo por demolición de la obra, en otros, se declararon infractores y se ordenó la demolición de la obra o se impuso multa, y, que en oficio del 14 de junio de 2019, ese ente territorial precisó que en los años 2018 y 2019 cursaron procesos por comportamientos que afectaban la integridad urbanística en un total de 27 personas, y que existen procesos que se encuentran archivados, en razón al ajuste voluntario por parte de los presuntos infractores. Nótese entonces, una vez más, que las pretensiones relativas a la conversión de la Urbanización Mirador Escandinavo a barrio, y la modificación del POT de Tunja para posibilitar el uso de los antejardines de esa Urbanización para la construcción de escaleras y que se desista de considerarlos “espacio público”, para garantizar la disposición de su propiedad, lo que busca en sí, es beneficiar a un grupo reducido de habitantes que han resultado sancionados por contravenir normas urbanísticas, para que, por vía de este mecanismo procesal, logre legalizarlas, finalidad que escapa a la órbita de este medio de control. En este punto, cabe precisar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que los derechos particulares que pueden ser comunes a un grupo de personas no necesariamente constituyen derechos colectivos. En tal sentido señaló: (…).De manera que, en el caso de marras, si lo que la parte actora anhela es que se realice la referida conversión de urbanización a barrio, y, la modificación del POT Municipal para incorporar a sus bienes inmuebles las escaleras construidas en sus antejardines para lograr consecuencialmente un provecho económico con los arriendos que pueda pactar en aquellos, no hay duda alguna que se trata de derechos subjetivos cuya protección no es procedente por este medio de control. (…). Por último, valga aclarar que la pretensión séptima de la demanda relativa a que “en caso tal de que ya haya habido fallo de multa a algunos de los habitantes de la Urbanización Mirador Escandinavo, solicitamos, sean eliminadas dichas multas, puesto que estas personas, aparte de tener que caer sus escaleras, tendrían que pagar esa multa, y es algo injusto” fue planteada por la parte actora como medida cautelar la cual fue resuelta por el a-quo desde el auto admisorio de la demanda del 30 de junio de 2018, mediante el cual resolvió negarla atendiendo a que se trataba de derechos subjetivos que no eran objeto de protección por esta acción, sino por otras vías legales. Al margen de lo anterior, y asumiendo tal pretensión como principal, la Sala acoge la conclusión del fallador de primera instancia en cuanto a que la parte actora cuenta con otras vías legales para la defensa de sus intereses particulares, a saber: ya sea la acción de tutela si considera que las decisiones de la administración transgreden derechos fundamentales de los habitantes de la aludida Urbanización con la posibilidad de solicitar medida provisional; el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho si lo que discurre es que las decisiones del ente accionado que declararon infractores urbanísticos e impuso multas, transgrede normas superiores, contando con la posibilidad de solicitar medidas cautelares para la suspensión de los actos administrativos expedidos dentro del proceso policivo, o, la acción de cumplimiento si encuentra que el extremo accionado desconoce preceptos de las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, relativos a la participación ciudadana en la revisión del POT. Con todo, la Sala advierte es que el municipio de Tunja ejerció sus competencias constitucionales y legales, precisamente, para la defensa del derecho colectivo al espacio público. (…). En suma, este medio de control resulta improcedente para solicitar: i) la modificación de Urbanización Mirador Escandinavo a “barrio”, ii) que se tengan en cuenta las peticiones de los habitantes de esa Urbanización a fin de que se modifique el POT y que las escaleras construidas en el antejardín de algunas viviendas no hagan parte del espacio público sino que se incorporen a aquellas, y, iii) la suspensión y archivo de los procesos policivos iniciados contra personas que habitan esa Urbanización, debido a la construcción de escaleras con invasión de la zona de antejardín, así como, la suspensión del cobro de las multas impuestas en algunos de dichos procesos, al tratarse de pretensiones de carácter subjetivo, no concerniente a derechos colectivos, y, el municipio de Tunja ejerció sus competencias constitucionales y legales en favor del derecho colectivo al espacio público. |
MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS - Naturaleza
La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene por finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. El artículo 12 de la Ley 472 de 1998 señala el carácter público de la acción popular, pues autoriza a cualquier persona a ejercerla, sin necesidad de demostrar un interés particular y concreto. En efecto, “el interés público que se presume al instaurar la acción popular resulta congruente con la defensa de los derechos e intereses colectivos, toda vez que, por su propia naturaleza, estos involucran intereses de toda la colectividad que no se radican ni se predican de una persona en concreto. De otro lado, porque contrario a lo dispuesto para la acción de tutela, la reglamentación constitucional y legal de la acción popular no limita su procedencia cuando las pretensiones que buscan amparar un derecho o un interés colectivo pueden alegarse por intermedio de otros recursos de defensa judicial. En consecuencia, la acción popular no debe entenderse como un medio judicial subsidiario o residual sino como un instrumento procesal principal para la defensa de los derechos o intereses colectivos” (Subrayado y negrilla fuera de texto).De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: “a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. (…) En efecto, es evidente que no basta con indicar que determinados hechos violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración; el demandante tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones” (subrayado fuera de texto).
MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS – Carga de la prueba.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, en principio, “la carga de la prueba corresponderá al demandante”, es decir, que es deber del actor probar los hechos, acciones u omisiones que a su juicio constituyen la causa de amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos cuya protección se reclama con la demanda. Y se afirma que, en principio, porque por razones de orden técnico o económico, si no puede cumplir con dicha carga, le corresponde al juez impartir las órdenes necesarias para suplir esa deficiencia, para lo cual puede acudir a las entidades públicas cuyo objeto esté referido al tema de debate. Entonces, para que la acción popular proceda se requiere que: “de los hechos de la demanda se pueda al menos deducir una amenaza a los derechos colectivos, entendidos estos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas, la obligación de que la acción se dirija contra la persona natural o jurídica o autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo y, - por tanto este último requisito supone que la actuación (acción u omisión) sea probada por el actor, o que del expediente el juez la pueda deducir, de lo contrario, el juzgador no podrá ordenar nada en su sentencia”.
DERECHO COLECTIVO AL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y LA UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO – Alcance / ESPACIO PÚBLICO – Definición.
El artículo 82 de la Constitución Política consagra que es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular (...)”. Asimismo, el artículo 311 Superior consigna que a los municipios como “entidad fundamental de la división político — administrativa del Estado” les corresponde prestar los servicios públicos que determine la Ley, construir las obras que demande el progreso local, (...) y cumplir las demás funciones que le asigne la Constitución y las leyes”. Lo anterior, en consonancia con el artículo 3o de la Ley 136 de 1994, cuyo texto prevé que corresponde a los municipios, ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal. En relación con el derecho al espacio público, la propia disposición constitucional citada dispuso que fuera un derecho colectivo que puede protegerse por medio de la acción popular. Para entender el significado y el núcleo de protección del derecho colectivo al espacio público y el derecho al goce del mismo, es necesario referirse al artículo 5o de la Ley 9 de 1989 que lo define así: (…)
ESPACIO PÚBLICO – Deber de protección por parte del Estado / ESPACIO PÚBLICO – Aspectos y elementos que comprende.
El Decreto 1504 de 1998 “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”, advierte en su artículo 1 que “es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. En el cumplimiento de la función pública del urbanismo, los municipios y distritos deberán dar y relación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo”; y en el artículo 3o precisa que el espacio público comprende los siguientes aspectos: “a) Los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo; b) Los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público; c) Las áreas requeridas para la conformación del sistema de espacio público en los términos establecidos en este decreto” (subrayado fuera de...
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