Sentencia Nº 15001333301320210018601 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 23-08-2023
| Sentido del fallo | CONFIRMA SENTENCIA APELADA |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Fecha | 23 Agosto 2023 |
| Número de expediente | 15001333301320210018601 |
| Número de registro | 81695775 |
| Normativa aplicada | 1. La Ley 9.ª de 1989 2. La Ley 9.ª de 1989 |
| Materia | ANDENES - Cuando se pretende su intervención a través del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, por regla general, no es necesaria la vinculación de los propietarios o poseedores de los inmuebles adyacentes a ellos / ESPACIO PÚBLICO - Definición legal / ACERA O ANDÉN - Definición legal. / TESIS: A propósito de esto último, el debate que suscita el recurso resulta útil para resaltar que, cuando se pretende la intervención de andenes (por ejemplo, actividades de mantenimiento, reparación o rehabilitación) a través del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, por regla general no es necesaria la vinculación de los propietarios o poseedores de los inmuebles adyacentes a ellos, debido a la naturaleza de estos elementos y la regulación urbanística relativa a las cesiones gratuitas obligatorias. Al respecto, el artículo 5.º de la Ley 9.ª de 1989 define el espacio público de la siguiente forma: (…) Aunque, según su definición, el espacio público no está constituido solo por bienes públicos, sino también por “elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados”, el artículo 82 de la Constitución impone al Estado el deber de velar por la protección de su integridad y su destinación al uso común, independientemente de su titularidad. En la misma línea, el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio (DUR. 1077 de 2015) insiste en el deber del Estado relativo a velar por la protección y destinación del espacio público, replica su definición y establece como uno de sus elementos constitutivos artificiales o construidos las áreas integrantes de los perfiles viales peatonal y vehicular, como los andenes (arts. 2.2.3.1.1, 2.2.3.1.2 y 2.2.3.1.5 num. 1.2.1.1). Esto, en concordancia con el artículo 2.º del Código Nacional de Tránsito, el cual define acera o andén como la “[f]ranja longitudinal de la vía urbana, destinada exclusivamente a la circulación de peatones, ubicada a los costados de ésta”. Ahora bien, con fundamento en la función social de la propiedad, el ordenamiento anterior a la Constitución de 1991 permitió la aplicación de la figura de las cesiones gratuitas obligatorias por parte de los concejos municipales, como “una contraprestación a la que se obligan los propietarios de terrenos al solicitar el correspondiente permiso para urbanizar o edificar, y al aceptar las condiciones que exigen las autoridades competentes, dados los beneficios que pueden obtener con tal actividad”. INCORPORACIÓN DE ÁREAS PÚBLICAS - Noción / CESIONES GRATUITAS OBLIGATORIAS - Marco normativo. / TESIS: La Ley 9.ª de 1989 elevó la figura a rango legal, al establecer que los planes de desarrollo (según la normatividad de la época) debían incluir un reglamento de usos del suelo con una regulación sobre las cesiones gratuitas obligatorias y que los municipios podían crear entidades responsables de “administrar, desarrollar, mantener y apoyar financieramente el espacio público, el patrimonio inmobiliario y las áreas de cesión obligatoria para vías, zonas verdes y servicios comunales” (arts. 2.º y 7.º). Posteriormente, el artículo 117 de la Ley 388 de 1997 adicionó el siguiente parágrafo al artículo 5.º de la mencionada Ley 9.ª de 1989: “(…) ARTÍCULO 117. INCORPORACIÓN DE ÁREAS PÚBLICAS. Adiciónase el artículo 5º de la Ley 9a. de 1989, con el siguiente parágrafo: (…) Esta incorporación y la entrega material de las áreas de cesión gratuita obligatoria fueron desarrollados por los artículos 58 y 59 del Decreto 1469 de 2010, que actualmente corresponden a los artículos 2.2.6.1.4.6 y 2.2.6.1.4.7 del Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio: (…). Así las cosas, en los procesos de urbanización y construcción, el registro de la escritura pública de constitución de la urbanización en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (previo a iniciar las ventas de los inmuebles) es suficiente para que pasen al dominio del municipio las áreas de espacio público que el urbanizador está obligado a ceder gratuitamente. Esto, sin perjuicio de que la entidad deba surtir el trámite de recepción material de las obras ya construidas, con el fin de verificar el respeto de las normas urbanísticas locales. Para reforzar lo anterior, más recientemente la Ley 2044 de 2020 modificó el parágrafo en mención y adicionó dos más al artículo 5.º de la Ley 9.ª de 1989, así: (…) ANDENES - En los procesos urbanísticos, la cesión de la titularidad de las áreas de espacio público, como los andenes, ocurre de manera previa a la construcción de las urbanizaciones y, por consiguiente, de la venta de las viviendas / ANDENES - Los propietarios de las viviendas y demás inmuebles que colindan con estos no son dueños de ellos y, por ende, no puede catalogárseles como posibles responsables de la vulneración de derechos colectivos, que es la calidad que exige el inciso final del artículo 18 de la ley de las acciones populares y de grupo / ANDENES - Eventualmente podrían presentarse escenarios en los cuales su propiedad sea privada. No obstante, en esos casos la vinculación de los particulares debe sustentarse en las pruebas que indiquen esto o, por lo menos, tengan la potencialidad de poner en duda la titularidad del espacio público objeto de la demanda. / TESIS: A partir de este recuento, el Tribunal observa que en los procesos urbanísticos la cesión de la titularidad de las áreas de espacio público, como los andenes, ocurre de manera previa a la construcción de las urbanizaciones y, por consiguiente, de la venta de las viviendas. Además, como se dijo, la incorporación de dichas áreas al inventario inmobiliario municipal opera con el solo registro de la escritura de constitución de la escritura de urbanización, para el caso del suelo urbano. Entonces, cuando una demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos pretende la intervención de andenes de áreas previamente urbanizadas en suelo urbano, debe partirse del supuesto de que la propiedad de dicho espacio público es del municipio, ya que de otra forma las autoridades competentes no habrían autorizado las actividades de urbanización, aun cuando eventualmente el municipio no recibiera materialmente las obras, ya sea de forma voluntaria o forzando la entrega por parte del urbanizador. Así, los propietarios de las viviendas y demás inmuebles que colindan con esos andenes no son dueños de ellos y, por ende, no puede catalogárseles como posibles responsables de la vulneración de derechos colectivos, que es la calidad que exige el inciso final del artículo 18 de la ley de las acciones populares y de grupo (L. 472/1998) para el juez ordene su citación incluso de oficio. La Sala aclara que este criterio no es absoluto, ya que eventualmente podrían presentarse escenarios en los cuales la propiedad de los andenes sea privada. No obstante, en esos casos la vinculación de los particulares debe sustentarse en las pruebas que indiquen esto o, por lo menos, tengan la potencialidad de poner en duda la titularidad del espacio público objeto de la demanda. Como es apenas lógico, no basta la mera afirmación de la entidad demandada, relativa a la posibilidad incierta de que algún tramo o sección no especificada del andén no sea de su propiedad, para imponer a terceros la obligación de comparecer al proceso judicial. (…) Esta situación es especialmente relevante cuando los andenes se ubican en urbanizaciones antiguas, construidas antes del año 1989, cuando la regulación de las cesiones gratuitas obligatorias era eminentemente local. En este escenario, los municipios se encuentran en mejor posición para acreditar cuál era la normatividad propia que regía las cesiones gratuitas obligatorias para la época, si el urbanizador no transfirió el dominio de los andenes y si el ente territorial, bajo ese supuesto, no los considera espacio público de acuerdo con los POT que hayan estado vigentes (con las consecuencias institucionales y personales que ello pueda representar). De lo contrario, la vinculación generalizada y no sustentada probatoriamente de los propietarios de los inmuebles colindantes puede favorecer actuaciones tendientes a dilatar el proceso o a retrotraerlo innecesariamente, en razón a las dificultades que genera la notificación de grupos abultados de personas. Por ejemplo, en este proceso el Municipio de Tunja al momento de contestar la demanda admitió que los andenes que identificó el actor popular en el sector Santa Inés eran de su propiedad y que, por ende, estaba encargado de su mantenimiento: (…) Igualmente, el municipio a lo largo del proceso enfocó su defensa única y exclusivamente en argumentar que los andenes de los dos sectores que refiere la demanda (Maldonado y Santa Inés) estaban en buen estado y que, por esa razón, no había vulnerado derechos colectivos. Sin embargo, en sus alegatos de conclusión de primera instancia (después de que el recaudo probatorio mostrara que los andenes de ambos sectores requerían intervención), el ente territorial plasmó un listado de 59 propietarios de inmuebles en el sector Santa Inés, aclarando que la información fue extraída de la base catastral georreferenciada del IGAC del año 2017 (es decir, desactualizada) y que no podía certificar la titularidad real de los predios. Y, sin aportar absolutamente ninguna prueba relativa a la propiedad del espacio público, solicitó que la jueza vinculara a esos particulares como demandados o coadyuvantes. El juzgado dispuso las vinculaciones y, como se dijo, puso en cabeza del Municipio de Tunja efectuar las gestiones pertinentes para notificar a los particulares. No obstante, después de obtener una sentencia desfavorable a sus intereses, la entidad demandada solicitó que se declarara la nulidad de lo actuado por indebida notificación de los vinculados y, a la par, apeló el fallo insistiendo en la necesidad de vincular a los propietarios de los predios colindantes, nuevamente sin ningún sustento probatorio. Así las cosas, esta Corporación concluye que ninguno de los elementos de convicción que obran en el expediente da cuenta de la supuesta titularidad privada de los andenes y, más importante aún, que la posición del Municipio de Tunja ha sido evidentemente contradictoria y carente de fundamento frente a este punto. En consecuencia, si para intervenir los andenes la entidad demandada requiere talar, trasplantar o reubicar árboles localizados sobre el espacio público (cuestión que la sentencia de primera instancia no ordenó expresamente y tampoco se probó con claridad), deberá gestionar las autorizaciones respectivas de conformidad con el artículo 2.2.1.1.9.4 del Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible (DUR. 1076/2015). Finalmente, el recurso de apelación solicita que se amplíe el plazo para el cumplimiento de las órdenes de la sentencia, pero sin argumentar las razones que hagan necesario un mayor tiempo. Por ese motivo, no se accederá a dicha petición. Sin perjuicio lo anterior, como lo ha reiterado esta Sala de Decisión anteriormente con fundamento la jurisprudencia del Consejo de Estado, el inciso 4.º del artículo 31 de la ley de las acciones populares y de grupo faculta al juez para adoptar las medidas que considere necesarias en la etapa de verificación para garantizar el cumplimiento de la sentencia, lo cual incluye, por ejemplo, los plazos para materializar las medidas dirigidas a amparar los derechos colectivos. Por todo lo anterior, el Tribunal confirmará el fallo apelado en su integridad. |
ANDENES - Cuando se pretende su intervención a través del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, por regla general, no es necesaria la vinculación de los propietarios o poseedores de los inmuebles adyacentes a ellos / ESPACIO PÚBLICO – Definición legal / ACERA O ANDÉN – Definición legal.
A propósito de esto último, el debate que suscita el recurso resulta útil para resaltar que, cuando se pretende la intervención de andenes (por ejemplo, actividades de mantenimiento, reparación o rehabilitación) a través del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, por regla general no es necesaria la vinculación de los propietarios o poseedores de los inmuebles adyacentes a ellos, debido a la naturaleza de estos elementos y la regulación urbanística relativa a las cesiones gratuitas obligatorias. Al respecto, el artículo 5.º de la Ley 9.ª de 1989 define el espacio público de la siguiente forma: (…) Aunque, según su definición, el espacio público no está constituido solo por bienes públicos, sino también por “elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados”, el artículo 82 de la Constitución impone al Estado el deber de velar por la protección de su integridad y su destinación al uso común, independientemente de su titularidad. En la misma línea, el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio (DUR. 1077 de 2015) insiste en el deber del Estado relativo a velar por la protección y destinación del espacio público, replica su definición y establece como uno de sus elementos constitutivos artificiales o construidos las áreas integrantes de los perfiles viales peatonal y vehicular, como los andenes (arts. 2.2.3.1.1, 2.2.3.1.2 y 2.2.3.1.5 num. 1.2.1.1). Esto, en concordancia con el artículo 2.º del Código Nacional de Tránsito, el cual define acera o andén como la “[f]ranja longitudinal de la vía urbana, destinada exclusivamente a la circulación de peatones, ubicada a los costados de ésta”. Ahora bien, con fundamento en la función social de la propiedad, el ordenamiento anterior a la Constitución de 1991 permitió la aplicación de la figura de las cesiones gratuitas obligatorias por parte de los concejos municipales, como “una contraprestación a la que se obligan los propietarios de terrenos al solicitar el correspondiente permiso para urbanizar o edificar, y al aceptar las condiciones que exigen las autoridades competentes, dados los beneficios que pueden obtener con tal actividad”.
INCORPORACIÓN DE ÁREAS PÚBLICAS – Noción /CESIONES GRATUITAS OBLIGATORIAS – Marco normativo.
La Ley 9.ª de 1989 elevó la figura a rango legal, al establecer que los planes de desarrollo (según la normatividad de la época) debían incluir un reglamento de usos del suelo con una regulación sobre las cesiones gratuitas obligatorias y que los municipios podían crear entidades responsables de “administrar, desarrollar, mantener y apoyar financieramente el espacio público, el patrimonio inmobiliario y las áreas de cesión obligatoria para vías, zonas verdes y servicios comunales” (arts. 2.º y 7.º). Posteriormente, el artículo 117 de la Ley 388 de 1997 adicionó el siguiente parágrafo al artículo 5.º de la mencionada Ley 9.ª de 1989: “(…) ARTÍCULO 117. INCORPORACIÓN DE ÁREAS PÚBLICAS. Adiciónase el artículo 5º de la Ley 9a. de 1989, con el siguiente parágrafo: (…) Esta incorporación y la entrega material de las áreas de cesión gratuita obligatoria fueron desarrollados por los artículos 58 y 59 del Decreto 1469 de 2010, que actualmente corresponden a los artículos 2.2.6.1.4.6 y 2.2.6.1.4.7 del Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio: (…). Así las cosas, en los procesos de urbanización y construcción, el registro de la escritura pública de constitución de la urbanización en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (previo a iniciar las ventas de los inmuebles) es suficiente para que pasen al dominio del municipio las áreas de espacio público que el urbanizador está obligado a ceder gratuitamente. Esto, sin perjuicio de que la entidad deba surtir el trámite de recepción material de las obras ya construidas, con el fin de verificar el respeto de las normas urbanísticas locales. Para reforzar lo anterior, más recientemente la Ley 2044 de 2020 modificó el parágrafo en mención y adicionó dos más al artículo 5.º de la Ley 9.ª de 1989, así: (…)
ANDENES - En los procesos urbanísticos, la cesión de la titularidad de las áreas de espacio público, como los andenes, ocurre de manera previa a la construcción de las urbanizaciones y, por consiguiente, de la venta de las viviendas / ANDENES - Los propietarios de las viviendas y demás inmuebles que colindan con estos no son dueños de ellos y, por ende, no puede catalogárseles como posibles responsables de la vulneración de derechos colectivos, que es la calidad que exige el inciso final del artículo 18 de la ley de las acciones populares y de grupo / ANDENES – Eventualmente podrían presentarse escenarios en los cuales su propiedad sea privada. No obstante, en esos casos la vinculación de los particulares debe sustentarse en las pruebas que indiquen esto o, por lo menos, tengan la potencialidad de poner en duda la titularidad del espacio público objeto de la demanda.
A partir de este recuento, el Tribunal observa que en los procesos urbanísticos la cesión de la titularidad de las áreas de espacio público, como los andenes, ocurre de manera previa a la construcción de las urbanizaciones y, por consiguiente, de la venta de las viviendas. Además, como se dijo, la incorporación de dichas áreas al inventario inmobiliario municipal opera con el solo registro de la escritura de constitución de la escritura de urbanización, para el caso del suelo urbano. Entonces, cuando una demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos pretende la intervención de andenes de áreas previamente urbanizadas en suelo urbano, debe partirse del supuesto de que la propiedad de dicho espacio público es del municipio, ya que de otra forma las autoridades competentes no habrían autorizado las actividades de urbanización, aun cuando eventualmente el municipio no recibiera materialmente las obras, ya sea de forma voluntaria o forzando la entrega por parte del urbanizador. Así, los propietarios de las viviendas y demás inmuebles que colindan con esos andenes no son dueños de ellos y, por ende, no puede catalogárseles como posibles responsables de la vulneración de derechos colectivos, que es la calidad que exige el inciso final del artículo 18 de la ley de las acciones populares y de grupo (L. 472/1998) para el juez ordene su citación incluso de oficio. La Sala aclara que este criterio no es absoluto, ya que eventualmente podrían presentarse escenarios en los cuales la propiedad de los andenes sea privada. No obstante, en esos casos la vinculación de los particulares debe sustentarse en las pruebas que indiquen esto o, por lo menos, tengan la potencialidad de poner en duda la titularidad del espacio público objeto de la demanda. Como es apenas lógico, no basta la mera afirmación de la entidad demandada, relativa a la posibilidad incierta de que algún tramo o sección no especificada del andén no sea de su propiedad, para imponer a terceros la obligación de comparecer al proceso judicial. (…) Esta situación es especialmente relevante cuando los andenes se ubican en urbanizaciones antiguas, construidas antes del año 1989, cuando la regulación de las cesiones gratuitas obligatorias era eminentemente local. En este escenario, los municipios se encuentran en mejor posición para acreditar cuál era la normatividad propia que regía las cesiones gratuitas obligatorias para la época, si el urbanizador no transfirió el dominio de los andenes y si el ente territorial, bajo ese supuesto, no los considera espacio público de acuerdo con los POT que hayan estado vigentes (con las consecuencias institucionales y personales que ello pueda representar). De lo contrario, la vinculación generalizada y no sustentada probatoriamente de los propietarios de los inmuebles colindantes puede favorecer actuaciones tendientes a dilatar el proceso o a retrotraerlo innecesariamente, en razón a las dificultades que genera la notificación de grupos abultados de personas. Por ejemplo, en este proceso el Municipio de Tunja al momento de contestar la demanda admitió que los andenes que identificó el actor popular en el sector S.I. eran de su propiedad y que, por ende, estaba encargado de su mantenimiento: (…) Igualmente, el municipio a lo largo del proceso enfocó su defensa única y exclusivamente en argumentar que los andenes de los dos sectores que refiere la demanda (M. y S.I.) estaban en buen estado y que, por esa razón, no había vulnerado derechos colectivos. Sin embargo, en sus alegatos de conclusión de primera instancia (después de que el recaudo probatorio mostrara que los andenes de ambos sectores requerían intervención), el ente territorial plasmó un listado de 59 propietarios de inmuebles en el sector S.I., aclarando que la información fue extraída de la base catastral georreferenciada del IGAC del año 2017 (es decir,...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba