Sentencia Nº 15238333300120230001301 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 09-03-2023
| Sentido del fallo | REVOCA Y EN SU LUGAR DECLARA IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Fecha | 09 Marzo 2023 |
| Número de expediente | 15238333300120230001301 |
| Número de registro | 81651218 |
| Normativa aplicada | 1. Artículo 87 de la CP y Ley 393 de 1997 2. Artículo 87 de la CP y Ley 393 de 1997 3. 4. 5. Artículo 87 de la CP y Ley 393 de 1997 |
| Materia | ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Finalidad. / TESIS: La acción de cumplimiento, de la que se ocupa el artículo 87 de la Constitución Política, desarrollado por la Ley 393 de 29 de julio 1997, tiene como propósito fundamental lograr la materialización de las disposiciones contenidas en leyes o actos administrativos frente a la renuencia de las autoridades administrativas o de los particulares en ejercicio de funciones de la misma naturaleza, es decir, administrativas y en cuanto ésta implica ejecutar la ley o cumplir y hacer cumplir la ley. ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Requisito de procedibilidad. / TESIS: Los artículos 8º de la Ley 393 de 1997 y 161-3 de la Ley 1437 de 2011, en atención al principio de separación de funciones y de especialidad, establecieron como requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento la constitución de renuencia, según el cual, antes de concurrir ante el juez debe requerirse a la autoridad o al particular, según se trate, que cumpla el mandato legal o administrativo, es decir, la función administrativa en general y la particular del caso, y solo ante su renuencia, tácita o expresa, se habilita la actuación del juez. El artículo 9° de la Ley 393 de 1997 previó la improcedibilidad de la acción de cumplimiento en los siguientes casos: i) para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela; ii) cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, salvo que de no proceder se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante; y iii) para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Requisitos para su prosperidad. / TESIS: Ahora, las normas legales o administrativas cuyo acatamiento es susceptible de ser demandado a través de la acción de cumplimiento corresponden a reglas que incorporen un mandato imperativo en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones administrativas, tal como lo disponen los artículos 5 y 6 ibidem. El Consejo de Estado ha establecido que para que la acción de cumplimiento prospere, se deben cumplir con los siguientes requisitos mínimos: 8.1 Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes. 8.2 Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. 8.3 Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del deber exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”. 8.4. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia que hace improcedente la acción. ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Antecedentes jurisprudenciales sobre la procedencia para el retiro de placas o leyendas o la erección de monumentos destinados a recordar la participación de funcionarios en ejercicio en la construcción de obras públicas / TESIS: La Sala de Decisión núm. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia proferida el 29 de abril de 2021, entre otros aspectos, estudió la procedencia de la acción de cumplimiento para el retiro de placas conmemorativas impuestas en obras públicas, y concluyó que era procedente reclamar el cumplimiento del inciso segundo del artículo 1 del Decreto 2759 de 1997, por el cual se modificó el artículo 5 del Decreto 1678 de 1958, a través de este medio de defensa judicial. Asimismo, en la referida providencia se adujo que la norma estudiada tiene un carácter prohibitivo que “implica “no hacer”, más no consiste en la realización de una nueva erogación a cargo del presupuesto de la entidad pública, es decir, no establece un gasto”. En esta oportunidad se aclaró que el incumplimiento de la prohibición por parte de un ente territorial exige “retrotraer, lo que ilegalmente su administración hizo o dejó hacer, esto es, colocar o permitir la colocación de placas o leyendas destinadas a recordar la participación de los funcionarios en ejercicio, esto es, de funcionarios o exfuncionarios del Municipio de Sutamarchán y del Departamento de Boyacá, valga la redundancia, en la construcción de las obras públicas”. Con fundamento en lo anterior, el Tribunal consideró que procedía la acción de cumplimiento y confirmó la sentencia de primera instancia que había accedido a las pretensiones. La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de julio de 2021, consideró que el artículo 1 del Decreto 2759 de 1997, que modificó el artículo 5 del Decreto 1678 de 1958, busca la materialización de una norma vigente y cumple con el requisito previsto en el artículo 1 de la Ley 393 de 1997; sin embargo, recordó que esa Sección había concluido en oportunidades anteriores que las acciones de cumplimiento que pretenden el retiro de placas que contienen nombres de funcionarios devienen en improcedente por cuanto existen otros medios de defensa judicial, como la acción de simple nulidad, para controvertir el acto que permite y autoriza la instalación de ese tipo de placas. El Alto Tribunal explicó que, de acuerdo con el criterio clásico, el acto administrativo es aquella manifestación unilateral de voluntad de quien ejerce función administrativa -autoridades estatales o particulares investidos de función pública-, tendiente a la producción de efectos jurídicos crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas-, es decir que se trata de una expresión de lo pretendido por quien ejerce función administrativa y como manifestación de la misma. Indicó que “el hecho de que por regla general los actos administrativos consten por escrito o la obligatoriedad de que así sea en determinados casos, no significa que pueda descartarse la posibilidad de que se presenten actos administrativos verbales, es decir decisiones administrativas que a pesar de no constar en un documento materialmente, producen efectos jurídicos, bien sea porque, en cuanto a aquellas decisiones se surta el requisito de publicidad, lo que indiscutiblemente les otorga eficacia y oponibilidad, y por consiguiente produce los efectos para los cuales fue tomada la decisión, o porque la misma sea ejecutada directamente, como ocurre en los casos de las placas que permite el INVÍAS a instancia de las peticiones que presentan las diferentes veedurías en las que permite y autoriza la instalación de estas, en los términos del artículo 43 del CPACA”. En esa oportunidad se recordó que el sistema jurídico de Colombia reconoce los actos administrativos verbales y se destacó que el artículo 10 de la Ley 393 de 1997 dispuso una regulación especial y expresa para actos administrativos verbales. Con fundamento en lo expuesto, concluyó que: i) en los casos de las placas conmemorativas que incumplen el artículo 1 del Decreto 2759 de 1997, por el cual se modificó el artículo 5 del Decreto 1678 de 1958, media una decisión de la administración, verbal o escrita, que es susceptible de ser controlada a través de la nulidad, pues la presunción de legalidad no pude ser desvirtuada por el juez constitucional. Lo anterior, torna improcedente la acción de cumplimiento; y ii) la causal de improcedencia de la acción de cumplimiento opera siempre que no se configure un perjuicio irremediable, sin embargo, no debe obviarse que el mismo debe aducirse y demostrarse. Este criterio jurisprudencial lo había sostenido la Sección Quinta del Consejo de Estado en las sentencias de 25 de febrero y 29 de abril de 2021. ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Demanda para retiro de placa conmemorativa en la Plaza de Toros César Rincón de Duitama / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia en el caso concreto por existir otro mecanismo de defensa judicial como es el medio de control de nulidad contra el acto administrativo verbal que ordenó la inclusión del nombre del alcalde en la placa y su fijación en la Plaza de Toros César Rincón. / TESIS: En el presente caso el a quo declaró que la accionada incumplió el artículo 5 del Decreto 1678 de 1958, modificado por el artículo 1 del Decreto 2759 de 1997, que estableció lo siguiente: (…). Según las pruebas, en la Plaza de Toros César Rincón de Duitama se fijó una placa que contiene la siguiente información: “La Administración Duitama para Todos, en cabeza del sr Alcalde Hernel David Ortega Gómez, nombra este emblemático escenario: PLAZA DE TODOS ARENA MANCIPE. De ahora en adelante será un espacio de paz, cultura, recreación y deporte para todos”. La placa a la que se ha hecho referencia es la siguiente: |
ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Finalidad.
La acción de cumplimiento, de la que se ocupa el artículo 87 de la Constitución Política, desarrollado por la Ley 393 de 29 de julio 1997, tiene como propósito fundamental lograr la materialización de las disposiciones contenidas en leyes o actos administrativos frente a la renuencia de las autoridades administrativas o de los particulares en ejercicio de funciones de la misma naturaleza, es decir, administrativas y en cuanto ésta implica ejecutar la ley o cumplir y hacer cumplir la ley.
ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Requisito de procedibilidad.
Los artículos 8º de la Ley 393 de 1997 y 161-3 de la Ley 1437 de 2011, en atención al principio de separación de funciones y de especialidad, establecieron como requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento la constitución de renuencia, según el cual, antes de concurrir ante el juez debe requerirse a la autoridad o al particular, según se trate, que cumpla el mandato legal o administrativo, es decir, la función administrativa en general y la particular del caso, y solo ante su renuencia, tácita o expresa, se habilita la actuación del juez. El artículo 9° de la Ley 393 de 1997 previó la improcedibilidad de la acción de cumplimiento en los siguientes casos: i) para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela; ii) cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, salvo que de no proceder se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante; y iii) para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.
ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Requisitos para su prosperidad.
Ahora, las normas legales o administrativas cuyo acatamiento es susceptible de ser demandado a través de la acción de cumplimiento corresponden a reglas que incorporen un mandato imperativo en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones administrativas, tal como lo disponen los artículos 5 y 6 ibidem. El Consejo de Estado ha establecido que para que la acción de cumplimiento prospere, se deben cumplir con los siguientes requisitos mínimos: 8.1 Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes. 8.2 Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. 8.3 Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del deber exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”. 8.4. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia que hace improcedente la acción.
ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Antecedentes jurisprudenciales sobre la procedencia para el retiro de placas o leyendas o la erección de monumentos destinados a recordar la participación de funcionarios en ejercicio en la construcción de obras públicas
La Sala de Decisión núm. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia proferida el 29 de abril de 2021, entre otros aspectos, estudió la procedencia de la acción de cumplimiento para el retiro de placas conmemorativas impuestas en obras públicas, y concluyó que era procedente reclamar el cumplimiento del inciso segundo del artículo 1 del Decreto 2759 de 1997, por el cual se modificó el artículo 5 del Decreto 1678 de 1958, a través de este medio de defensa judicial. Asimismo, en la referida providencia se adujo que la norma estudiada tiene un carácter prohibitivo que “implica “no hacer”, más no consiste en la realización de una nueva erogación a cargo del presupuesto de la entidad pública, es decir, no establece un gasto”. En esta oportunidad se aclaró que el incumplimiento de la prohibición por parte de un ente territorial exige “retrotraer, lo que ilegalmente su administración hizo o dejó hacer, esto es, colocar o permitir la colocación de placas o leyendas destinadas a recordar la participación de los funcionarios en ejercicio, esto es, de funcionarios o exfuncionarios del Municipio de Sutamarchán y del Departamento de Boyacá, valga la redundancia, en la construcción de las obras públicas”. Con fundamento en lo anterior, el Tribunal consideró que procedía la acción de cumplimiento y confirmó la sentencia de primera instancia que había accedido a las pretensiones. La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de julio de 2021, consideró que el artículo 1 del Decreto 2759 de 1997, que modificó el artículo 5 del Decreto 1678 de 1958, busca la materialización de una norma vigente y cumple con el requisito previsto en el artículo 1 de la Ley 393 de 1997; sin embargo, recordó que esa Sección había concluido en oportunidades anteriores que las acciones de cumplimiento que pretenden el retiro de placas que contienen nombres de funcionarios devienen en improcedente por cuanto existen otros medios de defensa judicial, como la acción de simple nulidad, para controvertir el acto que permite y autoriza la instalación de ese tipo de placas. El Alto Tribunal explicó que, de acuerdo con el criterio clásico, el acto administrativo es aquella manifestación unilateral de voluntad de quien ejerce función administrativa -autoridades estatales o particulares investidos de función pública-, tendiente a la producción de efectos jurídicos - crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas-, es decir que se trata de una expresión de lo pretendido por quien ejerce función administrativa y como manifestación de la misma. Indicó que “el hecho de que por regla general los actos administrativos consten por escrito o la obligatoriedad de que así sea en determinados casos, no significa que pueda descartarse la posibilidad de que se presenten actos administrativos verbales, es decir decisiones administrativas que a pesar de no constar en un documento materialmente, producen efectos jurídicos, bien sea porque, en cuanto a aquellas decisiones se surta el requisito de publicidad, lo que indiscutiblemente les otorga eficacia y oponibilidad, y por consiguiente produce los efectos para los cuales fue tomada la decisión, o porque la misma sea ejecutada directamente, como ocurre en los casos de las placas que permite el INVÍAS a instancia de las peticiones que presentan las diferentes veedurías en las que permite y autoriza la instalación de estas, en los términos del artículo 43 del CPACA”. En esa oportunidad se recordó que el sistema jurídico de Colombia reconoce los actos administrativos verbales y se destacó que el artículo 10 de la Ley 393 de 1997 dispuso una regulación especial y expresa para actos administrativos verbales. Con fundamento en lo expuesto, concluyó que: i) en los casos de las placas conmemorativas que incumplen el artículo 1 del Decreto 2759 de 1997, por el cual se modificó el artículo 5 del Decreto 1678 de 1958, media una decisión de la administración, verbal o escrita, que es susceptible de ser controlada a través de la nulidad, pues la presunción de legalidad no pude ser desvirtuada por el juez constitucional. Lo anterior, torna improcedente la acción de cumplimiento; y ii) la causal de improcedencia de la acción de cumplimiento opera siempre que no se configure un perjuicio irremediable, sin embargo, no debe obviarse que el mismo debe aducirse y demostrarse. Este criterio jurisprudencial lo había sostenido la Sección Quinta del Consejo de Estado en las sentencias de 25 de febrero y 29 de abril de 2021.
ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Demanda para retiro de placa conmemorativa en la Plaza de T.C.R. de Duitama / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia de conformidad con el segundo inciso del artículo 9 de la Ley 393 de 1997 / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia en el caso concreto por existir otro mecanismo de defensa judicial como es el medio de control de nulidad contra el acto administrativo verbal que ordenó la inclusión del nombre del alcalde en la placa y su fijación en la Plaza de T.C.R..
En el presente caso el a quo ...
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