| Materia | CORRELATIVIDAD O LA COLIGACIÓN NEGOCIAL QUE ENVUELVE AL CONTRATO DE INTERVENTORÍA CON EL CONTRATO DE OBRA - I. La naturaleza del contrato de interventoría va ligada al del contrato de obra, pues entre uno y otro existe una relación de dependencia unilateral o una con conexidad funcional unilateral. II. Las obligaciones del contrato de obra, constituyen el objeto del contrato de interventoría, de tal suerte que el contrato de interventoría sólo nace, si existe un contrato de obra que deba ser objeto de esa interventoría, por lo tanto, si el contrato de obra termina, el contrato de interventoría carecerá de objeto. III. Tanto los interventores de los contratos estatales como los supervisores de éstos, son sujetos que ejercen gestión fiscal dependiendo de las actividades que tienen a su cargo, lo que los hace susceptibles de sanciones de índole fiscal siempre que se reúnan los elementos de la responsabilidad fiscal descritos en la Ley 610 de 2000. /
TESIS: Sostuvo la Sala que, en cuanto al primer cargo de nulidad invocado en la demanda, la Sala considera que los fallos de responsabilidad fiscal atacados, estuvieron acordes con la ley, por lo que este cargo de nulidad no tiene vocación de prosperar. De otro lado, en la demanda dentro del concepto de violación, también se señaló la supuesta “falta de nexo de causalidad en la eventual responsabilidad, indicando el demandante que dentro de la etapa de descargos como en el recurso de apelación incoado en contra del fallo de primer grado, se expuso de manera clara y suficiente que no existían razones para atribuirle responsabilidad al señor MAESTRE VÉLEZ, al no demostrarse la relación de causalidad entre la conducta y el daño patrimonial reprochado”. Para fundamentar lo anterior, el demandante sigue insistiendo en que el contrato de interventoría es autónomo, a lo que le suma el hecho de que el contrato de interventoría no tenía por objeto la vigilancia administrativa, técnica y financiera de un solo frente de obra, sin embargo, como se señaló al estudiar el primer argumento de violación, aunque el contrato de interventoría es autónomo del contrato de obra, pues supone unos contratistas diferentes, un objeto diferente y responsabilidades diferentes, ello no significa que éste no deba ir paralelamente con el contrato de obra, pues precisamente la vigilancia que va a ejercer el interventor recae sobre la obra a ejecutar, manteniendo así una relación de conexidad o de dependencia. Ahora bien, en cuanto a la no acreditación del nexo causal entre la conducta del actor y el daño patrimonial reprochado dentro del proceso fiscal, tenemos que ello carece de verdad, pues dentro de la actuación administrativa se demostró, que la conducta del demandante, reprochada durante la ejecución del contrato de interventoría, obedeció a cuando fungió como supervisor del contrato y como Secretario de Infraestructura de la Gobernación del Cesar, por lo que es necesario analizar el tipo de responsabilidad que le asiste bajo estas dos calidades. Sobre la responsabilidad en que pueden incurrir los interventores del contrato estatal, la Ley 1474 de 2011 ha puntualizado en su artículo 82 lo siguiente: “ARTÍCULO 82. RESPONSABILIDAD DE LOS INTERVENTORES. Los consultores y asesores externos responderán civil, fiscal, penal y disciplinariamente tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de consultoría o asesoría, como por los hechos u omisiones que les fueren imputables y que causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las actividades de consultoría o asesoría. Por su parte, los interventores responderán civil, fiscal, penal y disciplinariamente, tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de interventoría, como por los hechos u omisiones que les sean imputables y causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las funciones de interventoría. PARÁGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará la materia dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de esta ley”. -Subrayas por fuera del texto original- Por su parte, la gestión fiscal que ejercen los servidores públicos que se desempeñan como supervisores de un contrato estatal les hace sujetos sancionables fiscalmente, pues a tenor de lo consignado en el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 al definir la labor de supervisión y diferenciarla de la interventoría contractual, advirtió que aquella se realiza por un funcionario del mismo órgano estatal que funge como parte del contrato. Así, la cláusula general de responsabilidad fiscal que se extrae de la interpretación armónica del artículo 6 constitucional con los artículos 3 y 5 de la Ley 610 de 2000, permite imputar responsabilidad fiscal a los supervisores de los contratos del Estado. Así también lo ha reconocido la doctrina especializada sobre el tema en forma pacífica: “Como ya se afirmó, la contratación estatal es una herramienta de gestión; en este sentido, el servidor público, al adelantar las actuaciones enmarcadas en las reglas de la contratación estatal, ejerce actos propios de la gestión fiscal y en esa circunstancia puede ser sujeto de la responsabilidad fiscal que eventualmente se derive de la misma por daños al patrimonio público producido dentro de ese proceso contractual. (…) Pues bien, se entiende que los servidores públicos, con competencia para ello, al celebrar contratos estatales, ejercitan gestión fiscal, pues mediante ese instrumento de gestión administran recursos públicos con la finalidad de alcanzar los propósitos finalísticos que le son propios al Estado de manera general (art 1° C.P.), y los específicos de la contratación contenidos en el artículo 3°de la Ley 80 de 1993. Entonces, si dentro de un contrato estatal se produce menoscabos al patrimonio público sobre costos, el servidor público que lo celebró deberá responder fiscalmente por el daño integral ocasionado, en la medida que su conducta se adecúe a los demás elementos estructurales vistos. Del mismo modo, responderán los servidores públicos que hayan actuado como supervisores del contrato si su comportamiento no se adecuó a las exigencias funcionales de cuidado y preservación de los intereses públicos. También operará la responsabilidad fiscal en el evento que se trate de actividades negligentes o dolosas de otros servidores públicos que hayan concurrido en el proceso contractual, aplicando sus funciones a dicho proceso y manteniendo sobre él una influencia jurídica o técnica decisoria (gestión fiscal), como sería el caso de los asesores de planeación, jurídica, control interno, al igual que otras instancias ejecutivas u operativas al interior de la organización pública, siempre que con esas conductas relevantes, -por acción u omisión-, se produzcan daños al patrimonio de la entidad contratante. En estos eventos, la responsabilidad fiscal será de carácter solidario, como ya se indicó. En todo caso, se insiste, se deben configurar plenamente los elementos estructurales de la responsabilidad fiscal ya precisados en cada caso particular y concreto11”. -Se resalta por fuera del texto original-. Todo lo anterior permite arribar a la conclusión de que tanto los interventores de los contratos estatales como los supervisores de éstos, son sujetos que ejercen gestión fiscal dependiendo de las actividades que tienen a su cargo, lo que los hace susceptibles de sanciones de índole fiscal siempre que se reúnan los elementos de la responsabilidad fiscal descritos en la Ley 610 de 2000. Así las cosas, el juicio de reproche que se le hizo al actor dentro del proceso de responsabilidad fiscal, recayó se itera, cuando ejerció sus funciones como supervisor del contrato de interventoría aludido, pues reconoció a favor del contratista, el pago por actividades de interventoría sobre obras o diseños que estaban suspendidas y/o que no habían sido iniciado, lo que denotó que su comportamiento, no se adecuó a las exigencias funcionales de cuidado y preservación de los intereses públicos que se suponía estaba cuidando. Así mismo, se le reprocha fiscalmente cuando ejerció como Secretario de Infraestructura de la Gobernación del Cesar, pues según el contrato, éste sería el encargado de realizar la interventoría del mismo, pero durante la ejecución del contrato, se acreditó que autorizó el pago por labores de interventoría sobre obras suspendidas o no iniciadas, lo que sin duda demostraba en él una actitud negligente en sus labores de vigilancia técnica, administrativa, financiera y contable de las arcas públicas que tenía la obligación de cuidar. Además, se le reprocha el hecho de no haber actuado con diligencia al momento de suscribir el acta de liquidación del contrato de interventoría, en donde bien pudo corregir o enmendar los aspectos aquí señalados, sin embargo, no advirtió, ni informó el detrimento patrimonial que se estaba presentando, actuación que configuró la adecuación de su conducta en una culpa grave por el daño patrimonial acreditado. Así las cosas, dada la calidad del servidor público que tenía el hoy demandante durante la ejecución del contrato de interventoría objeto de sanción fiscal, y la acreditación del daño patrimonial demostrado dentro del proceso de responsabilidad fiscal, el cual no pudo desvirtuar ni en sede administrativa ni en la judicial, el señor OMAR ENRIQUE MAESTRE VÉLEZ sí tenía la obligación de soportar la investigación y la sanción que se le impuso, pues quedó ampliamente demostrado que incumplió con sus obligaciones como supervisor del contrato, por lo que su comportamiento no se adecuó a las exigencias funcionales de cuidado y preservación de los intereses públicos que debía proteger. Por lo expuesto, para la Sala de Decisión no se dan los presupuestos para anular los fallos de responsabilidad fiscal acusados, tal como pretende la parte demandante, pues se demostró el cumplimiento de los tres elementos de la responsabilidad fiscal, esto es, se demostró con certeza, la existencia del daño al patrimonio público, y, su cuantificación; se demostró que el actor, como Supervisor y Secretario de Infraestructura actuó con culpa grave, y, se acreditó el nexo causal entre ese daño al patrimonio y la conducta del investigado fiscal, lo que significa que no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, se declarará la prosperidad de las excepciones de mérito formuladas por la entidad demandada, esto es, “Inexistencia de causal de nulidad del acto administrativo - Legalidad plena de la actuación de la administración, y, falta de relación entre la pretensión de nulidad y el concepto de violación”. |
