SENTENCIA nº 25000-23-41-000-2020-00416-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN QUINTA) del 29-10-2020
| Sentido del fallo | NO APLICA |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
| Número de expediente | 25000-23-41-000-2020-00416-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Fecha de la decisión | 29 Octubre 2020 |
| Fecha | 29 Octubre 2020 |
IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO CUANDO SE PRETENDE EL CUMPLIMIENTO DE UNA NORMA QUE IMPLICA GASTO
Encuentra la S. que tal y como lo advirtió la Procuradora Judicial y el Tribunal en su sentencia, la acción de la referencia deviene improcedente porque como se advierte de las pretensiones de la demanda, con el ejercicio del presente medio de control se pretende el cumplimiento de una norma que implica gasto. En efecto, el establecimiento de un sistema especial de seguridad social para los pescadores artesanales, implica disponer de una serie de recursos económicos que la Ley 13 de 1990, no precisa cómo se financiará, razón por la cual, incluso la misma parte actora en sede administrativa y judicial requirió “las apropiaciones presupuestales”, que devienen necesarias para acceder a sus pretensiones. (…) No sobra advertir a la parte demandante que esta causal de improcedencia, como se demostró, tiene origen legal -Ley 393 de 1997- y no se trata de ninguna decisión caprichosa y mucho menos dictada para perjudicar al sector de pescadores artesanales. Sumado a lo anterior, debe destacar la S. que, de la argumentación expuesta por la parte actora, el Ministerio accionado y la propia procuraduría, salta a la vista la existencia de un debate jurídico que no es dable dilucidar vía acción de cumplimiento, por escapar a su objeto que se limita a procurar por el acatamiento del ordenamiento jurídico sin que le sea atribuible al juez constitucional juzgar la legalidad de los actos o disposiciones normativas puestas en su conocimiento.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020)
R.icación número: 25000-23-41-000-2020-00416-01(ACU)
Actor: CONFEDERACIÓN MESA NACIONAL DE PESCA ARTESANAL DE COLOMBIA-COMENALPA
Demandado: MINISTERIO DEL TRABAJO
Conoce la S. de la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 3 de septiembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Sección B, que declaró la improcedencia de la acción.
I. ANTECEDENTES
1.1. Demanda
La Confederación Mesa Nacional de Pesca Artesanal de Colombia, en adelante “COMENALPAC”, mediante apoderada judicial, ejerció medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos contra el Ministerio del Trabajo para que se le ordene acatar el contenido del artículo 62 de la Ley 13 de 1990[1].
1.2. Hechos
Señaló la parte actora que la Ley 13 de 1990, contentiva del Estatuto de General de Pesca, dispone en su artículo 3º que la actividad pesquera es de utilidad pública e interés social lo que, en su criterio, guarda concordancia con los principios del Estado Social de Derecho del que trata el artículo 1º de la Constitución Política.
Afirmó que el pescador artesanal “…es un sujeto que tiene una relación directa con el agua, el cual carece de tierra y fundamenta su actividad con expresiones culturales, organizativas y familiares que le permiten ejercer el manejo sustentable de los ecosistemas y recursos pesqueros, de los cuales depende su forma de vida, trabajo y reproducción social”.
Sostuvo que los pescadores artesanales, según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura “FAO”, “…están bajo las siguientes condiciones de vulnerabilidad: (i) medio ambiente, (ii) ingresos, (iii) salud, (iv) condiciones laborales y (v) la marginalización política” y, sostuvo que “…agregaríamos una (vi) que sería la invisibilización de los pescadores artesanales ante la construcción de megaobras sobre los ecosistemas acuáticos donde ejercen su actividad, pues dicha omisión ha incidido gravemente en el deterioro de la calidad de vida de los pescadores artesanales en Colombia”.
Afirmó que el incumplimiento de la norma que se pide ordenar acatar implica que los pescadores artesanales no son sujetos de protección por parte del Estado, en lo referente a derechos del Sistema de Seguridad Social.
Indicó que la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura “FAO”, define la protección social como “…el conjunto de políticas y programas que abordan las vulnerabilidades económicas, ambientales y sociales de la inseguridad alimentaria y la pobreza mediante la protección y la promoción de los medios de vida, y promueve la construcción de sistemas integrales e inclusivos de protección social para la población rural en sus tres grandes componentes: la protección social no contributiva (o asistencia social), la protección social contributiva (o seguridad social) y las políticas y regulaciones del mercado laboral para garantizar el empleo decente”.
Expuso que la Ley 100 de 1993, creó “…el Fondo de Solidaridad, pero este es inoperante para los pescadores artesanales, pues sus condiciones actuales de vida y sus ingresos alcanzan escasamente para la subsistencia y no pueden dar una contribución para acceder al sistema de pensiones en ninguna de las modalidades…”.
Manifestó que los pescadores artesanales carecen de sistema de seguridad social, de subsidios de desempleo y necesitan de un “sistema solidario que los cubra”; por tanto, es preciso que se implemente y ejecute el sistema especial de seguridad social de que trata la Ley 13 de 1990.
Con fundamento en lo expuesto solicitó:
“1. ORDENAR a la NACION- MINISTERIO DEL TRABAJO el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley, artículo 62 de la Ley 13 de 1990.
2. (…) que el MINISTERIO DEL TRABAJO REALICE las apropiaciones presupuestales de la cuenta de compensación a la cuenta de solidaridad como contribución de la población de mejores ingresos a los más vulnerables, en este caso para los pescadores artesanales en cuanto a la pensión mínima vital.
3. Se priorice la afiliación a la seguridad social en el régimen subsidiado creado por el Capítulo II de la Ley 100 de 1993, a los pescadores artesanales pobres y vulnerables y a sus grupos familiares que no tienen posibilidad de cotizar.
4. Los demás componentes de la seguridad social que corresponden al acceso a las cajas de compensación, seguro de desempleo y riesgos profesionales”.
1.3. Actuaciones procesales
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Sección “B”, mediante auto de 6 de agosto de 2020, admitió la demanda y ordenó notificar al Ministro del Trabajo, luego, mediante providencia de 19 de agosto de 2020, incorporó las pruebas allegadas por las partes.
1.4. Contestación del Ministerio del Trabajo
Su apoderado judicial expuso su oposición a las pretensiones de la demandante por considerar que no tienen fundamento constitucional ni legal.
Precisó que la normativa que se pide acatar carece de un deber jurídico claro, expreso y exigible en cabeza de esa Cartera Ministerial.
Explicó que la Ley 13 de 1990 y su decreto reglamentario se dictaron en vigencia de la Constitución de 1986 “…que admitía un sistema de previsión social en el cual resultaba válida la implementación de regímenes especiales que hoy se encuentran proscritos de nuestro ordenamiento jurídico…”.
Agregó que es lo cierto que dichas normas impusieron la obligación de crear un sistema especial de seguridad social para los pescadores artesanales, pero en cabeza del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.
Explicó que con la expedición de la Ley 790 de 2002 “…se sustrajo del mundo jurídico a ese ministerio que se fusionó con el Ministerio de Salud y entre los dos dieron paso al Ministerio de la Protección Social”.
Luego se dictó la Ley 1444 de 2011, que escindió el Ministerio de Protección Social y creó el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Salud y Protección Social “…dejándole a este último la competencia para estructurar un sistema especial de seguridad social en favor de los...
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