SENTENCIA nº 25000-23-26-000-2010-00097-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A) del 24-09-2021
| Sentido del fallo | INHIBITORIO |
| Normativa aplicada | LEY 135 DE 1961 - ARTÍCULO 23 / LEY 4 DE 1973 / LEY 160 DE 1994 - ARTÍCULO 50 |
| Fecha | 24 Septiembre 2021 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Número de expediente | 25000-23-26-000-2010-00097-01 |
| Fecha de la decisión | 24 Septiembre 2021 |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CAUSACIÓN DEL DAÑO
Ab initio, debe recordarse que, por regla general, la fuente del daño que se afirma irrogado es la que determina la acción idónea o procedente a efectos de lograr la consideración del asunto por parte del juez, y ello, a su vez, fija la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la escogencia de la acción en lo contencioso administrativo ver sentencia del 23 de abril de 2008, Exp. 15906, C.M.F.G., sentencia del 13 de mayo de 2009, Exp. 15652, C.M.F.G. y sentencia del 12 de mayo de 2016, Exp. 32595, C.H.A.R..
ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / BIEN BALDÍO / DECLARACIÓN DE BIEN BALDÍO / VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / AFECTACIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / LÍMITES DEL DERECHO A LA PROPIEDAD
La parte demandante invoca como fuente del daño las actuaciones y omisiones administrativas agravadas con la expedición de la Resolución (…) que declaró como terreno baldío el predio La Bendición desconociendo el derecho de dominio que le asistía a la demandante y cuestionó que en la Resolución (…) no se haya expresado nada respecto de la reivindicación física del predio. Así, la demandante interpuso la acción de reparación directa con el propósito de obtener la declaratoria de responsabilidad por los perjuicios sufridos como consecuencia del desconocimiento del derecho de dominio que le asistía sobre el predio La Bendición.
DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA / ACTO ADMINISTRATIVO / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / RECURSO CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REVOCATORIA DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / EXTINCIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / REIVINDICACIÓN DEL PREDIO / REIVINDICACIÓN DE BIEN INMUEBLE / INCODER / COMPETENCIA DEL INCODER / LIMITACIÓN DEL EJERCICIO DE DERECHOS REALES
Es evidente que si bien la demanda (…) gravita sobre el daño derivado de la actuación administrativa del año 2007, en tanto la actora reclama una decisión incompleta, porque al aceptar el recurso y revocar la resolución que declaró extinguido el derecho de dominio respecto del predio La Bendición, no dispuso nada respecto de la reivindicación física del predio, lo cual ahora es objeto de cuestionamiento porque -indica- que si bien el predio es de la actora, no ha podido acceder a él. En este sentido afirma que la actuación del INCODER dejó nugatorio el derecho real de la ahora demandante, obligándola a asumir una carga legal que no le correspondía, cual era la de consolidar las prerrogativas de su derecho.
FUENTE DEL DAÑO / ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / BIEN BALDÍO / DECLARACIÓN DE BIEN BALDÍO / VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / AFECTACIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / LÍMITES DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / INCORA / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO FICTO / ACTO ADMINISTRATIVO FICTO NEGATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Con esa orientación, la Sala advierte que, tal como se desprende de una lectura integral de la demanda, los argumentos a partir de los cuales se pretende erigir la responsabilidad del Estado devienen de actos administrativos emitidos por el INCORA a través de los cuáles decidió cuestiones relacionadas con el dominio del predio La Bendición, pues fue en virtud de ellos que se generó la situación que ahora denuncia, atinente a haber auspiciado que terceros se apoderaran de los terrenos de la actora. Puntualmente, se identifica la fuente del daño como la omisión en la resolución del año 2007 -como lo afirma el actor-, y la misma equivalía a un acto ficto presunto de carácter negativo, de manera que debió demandarlo. La anterior circunstancia, revela incontestablemente que la fuente del daño reside en tales actos, por lo que con acertado criterio el a quo se ocupó de mencionar que el medio de control que procedía era el de nulidad y restablecimiento del derecho, pues fue a partir de los mismos que la demandante vio afectado el derecho que reclama.
IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO ADMINISTRATIVO / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUENTE DEL DAÑO / ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / AFECTACIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / LÍMITES DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / INCORA / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO FICTO / ACTO ADMINISTRATIVO FICTO NEGATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Tales actos, a no dudarlo, se sitúan en el centro del origen del daño que la actora reclama en este proceso, sin posibilidad alguna de obviarlo, por lo que no resulta posible reemplazar el juicio de legalidad sobre los mismos, por uno que solo mire a la antijuricidad del daño, pues tal como se ha indicado, tales actos, son la fuente del daño que se reclama. De manera que, si la fuente del daño no reside en las omisiones de la entidad, sino en los actos administrativos que se han identificado, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho era el camino idóneo para lograr la reparación del daño que con tales actos se propiciaron al privar a la actora de las prerrogativas de derecho que como propietaria del predio La Bendición le pertenecen, sin considerar, además, que si de lo que se trata es de obtener la reivindicación del bien, para ello el ordenamiento jurídico le confiere otras prerrogativas judiciales, distintas de la que ha impulsado. Por lo mismo se confirmará la decisión del tribunal.
INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / MODIFICACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA / RECURSO DE APELACIÓN / LÍMITES DEL RECURSO DE APELACIÓN / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / MODIFICACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA / IMPROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / LÍMITES DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / LÍMITES DEL PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ / MARCO FUNDAMENTAL DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA
Como el presente se trata de un asunto bajo la normativa del CCA, se debe declarar la ineptitud sustantiva de la demanda en el entendido que no es dable adecuar el medio de control, el cual, en todo caso, estaría caducado. Ahora bien, conviene advertir que en el recurso se evidencia una variación en la causa petendi ya que, como se transcribió antes, en la demanda se planteó que el daño radica en la omisión del INCORA de pronunciarse respecto de la reivindicación física del predio desconociendo el derecho de dominio que le asistía a la demandante y, en la apelación propone que la administración auspició que terceros invadieran su predio, lo cual no solo no responde a la verdad porque nunca estuvo privada del ejercicio de sus derechos como propietaria sino que en esta instancia no podemos estudiar una situación distinta a la planteada en el íbelo demandatorio.
NOTA DE RELATORÍA: Sentencia con aclaración de voto de las honorables consejeras M.N.V.R. y M.A.M..
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00097-01(47949)
Actor: GLORIA MAGDALENA REYES DE ALVIRA
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL - INCODER.
Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Temas: Indebida escogencia de la acción - ACCIÓN PROCEDENTE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA.
Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de...
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