SENTENCIA nº 25000-23-42-000-2014-00045-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A) del 21-01-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 21 Enero 2021 |
| Número de expediente | 25000-23-42-000-2014-00045-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
REVOCATORIA DIRECTA / REVOCATORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO / REVOCATORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO EN MATERIA PENSIONAL
[L]a revocatoria directa, se trata de una prerrogativa de la administración sobre sus actos, que le permite volver a decidir sobre asuntos ya decididos en procura de corregir en forma directa o a petición de parte, las actuaciones lesivas de la constitucionalidad, de la legalidad, o de derechos fundamentales. Procede frente a los actos administrativos de carácter general y a los de carácter particular. […] Respecto de la revocación de los actos de carácter particular y concreto, se ha establecido en el ordenamiento jurídico colombiano la regla general (…) según la cual, tales actos no podrán ser revocados sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular, pues implican la creación, modificación o reconocimiento de derechos de naturaleza individual y determinada, esto en en desarrollo del principio de inmutabilidad de los actos administrativos -especialmente de los favorables-, estrechamente relacionado con la presunción de legalidad, la seguridad jurídica, la confianza legítima y la protección de los derechos adquiridos. […] [E]n principio, la administración solo podrá revocar un acto administrativo de carácter particular, en los eventos en que se cuente con el consentimiento del administrado. En caso contrario, deberá cuestionar su constitucionalidad o legalidad a través del respectivo medio de control. No obstante, a través de la Ley 797 de 2003 «por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993», se consagró una de las excepciones a la prohibición de revocatoria unilateral, cuando ocurre justamente en el marco del sistema pensional. […] Esta norma fue analizada por la Corte Constitucional (…) declaró su exequibilidad condicionada «[…] en el entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal», esto al considerar que los dos supuestos que trae la norma deben entenderse como el resultado de conductas u omisiones especialmente graves, al punto que pudieran enmarcarse en algún tipo penal; y no simplemente tratarse de discrepancias jurídicas, o inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos. […] [L]a Corte estableció que la revocatoria directa, debe sujetarse a las reglas básicas del debido proceso, con lo cual la administración no puede suspender el pago de las mesadas mientras se surte el proceso, en el cual, además, la carga de la prueba recae sobre la administración, a quien corresponde demostrar, con suficiencia, la irregularidad que originó el reconocimiento pensional. […] [S]urgieron al interior de la Corte dos diferentes criterios sobre el nivel de certeza que debe alcanzar la administración para acreditar la mala fe del pensionado. La primera postura acogió una visión restringida de la revocatoria, donde se exigió un alto estándar de prueba de la irregularidad, al punto de equiparar la revocatoria con la responsabilidad penal individual, a partir de la cual solo sería válido revocar una pensión sin el consentimiento del afectado, cuando exista una sentencia penal que demuestre cómo su actitud u omisión fue determinante para el reconocimiento irregular de la pensión. La segunda postura, aceptó que el juzgamiento penal no era el único medio de prueba para acreditar la mala fe del pensionado, ni exigió que sea el beneficiario quien haya causado la irregularidad, pues reprochó cuando el afiliado se aprovechó de un error de la administración; siempre y cuando se adelante una investigación interna lo suficientemente rigurosa para demostrar la ostensible irregularidad en el reconocimiento pensional, y con sujeción al debido proceso.
FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 97
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN "A"
Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., (21) veintiuno de enero de dos mil veintiuno (2021).
R. número: 25000-23-42-000-2014-00045-01(1077-19)
Actor: FRANCISCO VANEGAS MEJÍA
Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP-
Referencia: REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER PENSIONAL / ARTÍCULO 19 DE LA LEY 797 DE 2003
I. ASUNTO
1. La Sala de Subsección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 2 de agosto de 2018, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A1 que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada por el señor F.V.M. en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-.
II. ANTECEDENTES
2.1. La demanda2
2.1.1. Pretensiones
2. El señor F.V.M., quien actúa a través de apoderada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 del 20113, solicitó como pretensiones las siguientes:
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Declarar la existencia y la nulidad del acto administrativo ficto o presunto de la administración, producto del silencio negativo frente a sus peticiones de 20 de marzo y 1.º de junio de 2012, presentadas ante el coordinador general del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia - Ministerio de la Protección Social, donde solicitó que se dejaran sin efectos las Resoluciones 000689 de 3 de junio de 2008 y 001405 de 26 de septiembre de 2008.
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Declarar la nulidad de las Resoluciones 000689 de 3 de junio de 2008 y 001405 de 26 de septiembre de 2008, expedidas por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, Ministerio de la Protección Social, por las cuales se revocaron directamente las Resoluciones 578 de 1995 y 159 de 1996, respectivamente, expedidas por el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia – en adelante FONCOLPUERTOS-, en las cuales se ordenó el reajuste de la pensión de jubilación del demandante.
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Ordenar a la UGPP, antes Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, que proceda a dejar sin efectos las Resoluciones 000689 de 3 de junio de 20084 y 001405 de 26 de septiembre de 20085.
3. A título de restablecimiento del derecho solicitó, en síntesis, que se condene a la UGPP, antes Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, a pagarle lo siguiente:
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La pensión de jubilación, en el monto y cuantía que percibía de acuerdo con las Resoluciones 578 de 1995 y 159 de 1996 expedidas por FONCOLPUERTOS, con los aumentos de ley a partir del 3 de junio de 2008.
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Las diferencias por concepto de las mesadas pensionales que resulten a su favor por las deducciones indebidas, en suma de $210´942.260,20, que deberá ser indexada a la fecha de ejecutoria de la sentencia definitiva conforme al IPC.
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100 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de perjuicios morales.
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Que dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187 y siguientes CPACA.
2.2.2. Supuestos fácticos
4. El señor F.V.M. estuvo vinculado con la Empresa Puertos de Colombia desde el 25 de julio de 1971 hasta el 1.º de diciembre de 1985 y con motivo de ello, a través de la Resolución 132384 de 17 de abril de 1986 dicha entidad le reconoció la pensión de jubilación.
5. Posteriormente, mediante las Resoluciones 578 de 1995 y 159 de 1996 les fue reconocido un incremento a varios pensionados, entre ellos al demandante.
6. Por medio de la sentencia de 30 de mayo de 2008 el Juzgado Segundo Penal del Circuito Descongestión FONCOLPUERTOS - CAJANAL, dictó sentencia condenatoria contra el gerente de Foncolpuertos, señor L.H.R.R. y además, dejó sin efectos los actos administrativos de los cuales se derivaron los pagos objeto de peculado que relacionó en un cuadro donde enumeró las resoluciones de extrabajadores beneficiarios, sin que se encuentren las Resoluciones 578 de 1995 y 159 de 1996 proferidas por la demandada a favor del accionante.
7. El coordinador general del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia - Ministerio de la Protección Social, sin mediar investigación y sin ningún procedimiento administrativo, expidió las Resoluciones 00689 de 3 de junio de 2008 y 1405 de 26 de septiembre de 2008, en virtud de las cuales revocó directamente las Resoluciones 578 de 1995 y 159 de 1996, aduciendo que estaba dando cumplimiento a la decisión judicial que dejó sin efectos jurídicos y económicos los actos administrativos investigados en el referido proceso, con lo que extendió los efectos de la decisión penal al demandante, sin que éste fuere parte dentro de dicho proceso penal y sin mediar consentimiento expreso y previo.
8. Por lo anterior el 20 de marzo y el 1.º de junio de 2012 el señor V.M. presentó ante la entidad demandada solicitudes de revocatoria directa de las Resoluciones 00689 de 3 de junio de 2008 y 001405 de 26 de septiembre de 2008, ante lo cual aquella guardó silencio.
2.1.3. Normas violadas y concepto de la violación
9. Como normas vulneradas citó los artículos 23, 29, 58, 209 y 229 de la Constitución Política de Colombia, 3, 66, 67 y 93 del CPACA.
10. En el concepto de violación explicó que la entidad demandada obró de forma ilegal, toda vez que cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del titular.
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