SENTENCIA nº 25000-23-37-000-2013-01570-01 de Consejo de Estado (SECCION CUARTA) del 25-11-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Fecha de la decisión | 25 Noviembre 2021 |
| Número de expediente | 25000-23-37-000-2013-01570-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
NOTIFICACIÓN DEL ACTO QUE LIQUIDÓ EL EFECTO PLUSVALÍA – Procedimiento aplicable / NOTIFICACIÓN DEL ACTO QUE LIQUIDÓ EL EFECTO PLUSVALÍA – Fundamento legal / NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE DEL ACTO QUE LIQUIDÓ EL EFECTO PLUSVALÍA – Configuración
El acto administrativo demandado por el que se liquidó el efecto plusvalía con ocasión del englobe de los predios ubicados (…), se notificó mediante tres avisos publicados (…) en cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 81 de la Ley 388 de 1997. Esta última norma fue declarada exequible parcialmente por la Corte Constitucional, en el entendido de que antes de efectuar la notificación por aviso y edicto, la alcaldía municipal o distrital competente deberá agotar el trámite de notificación personal o por correo, previsto en los artículos 565 y 566 del E.T. (…) Conforme lo anterior, la administración debía seguir el procedimiento de notificación del acto de liquidación de la plusvalía a cargo de la demandante mediante avisos y por edicto, según lo dispuesto en la Ley 388 de 1997. El legislador no estableció ninguna regla especial para los eventos en que el procedimiento para calcular el efecto plusvalía inicie por petición de parte, por lo que este hecho no es suficiente para considerar inválida la notificación en cumplimiento del artículo 81 de la Ley 388 de 1997. Con todo, la Sala advierte que el procedimiento de notificación adelantado por la parte demandada no se llevó a cabo en los términos señalados en esta ley, en la medida en que el edicto que debía ser expedido por expreso mandato del artículo 81 de la Ley 388 de 1997 no fue publicado conforme lo dispuesto en ella. En efecto, en los antecedentes administrativos consta que el edicto de notificación de la Resolución número 1751 de 2011 no transcribió la parte resolutiva del acto administrativo, como lo ordena el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo, ni tampoco mencionó los recursos administrativos procedentes contra la misma. Sin embargo, si bien es cierto que la administración no notificó la Resolución 1751 de 2011 de la manera indicada en el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, esa circunstancia no afecta la validez de la liquidación del efecto plusvalía, sino su eficacia, por lo que no hay lugar a declarar su nulidad por este cargo. Dado que no puede tomarse la fecha de desfijación del edicto como fecha de notificación de la resolución mencionada, para determinar el momento a partir del cual esta surtió efectos, dada la irregularidad en su notificación por avisos y edicto, debe establecerse la fecha de su notificación por conducta concluyente, según lo dispuesto en el artículo 48 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época de expedición de la resolución mencionada. (…) La Sala ha sostenido que si el acto proferido por la administración notificado irregularmente es impugnado por el interesado, se entiende notificado por conducta concluyente en la fecha de interposición del recurso que procede contra el mismo. (…) Cabe concluir de lo anterior que la Resolución 1751 del 23 de diciembre de 2011 fue notificada por conducta concluyente el día 2 de agosto de 2011, fecha en la cual se interpuso el recurso de reposición procedente contra esta, y no en la fecha de otorgamiento del poder para presentar el recurso, como lo sostiene la administración. Como se mencionó en el acápite de hechos, el recurso de reposición contra la resolución mencionada fue decidido por la Secretaría Distrital de Planeación mediante la Resolución 1032 del 11 de septiembre de 2013, por medio de la cual se rechazó el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante por considerarlo extemporáneo. Pero en la medida en que la Resolución 1751 de 2011 se entiende notificada el mismo día en que se interpuso el recurso de reposición, no hay fundamento legal para considerar que el mismo recurso se presentaba de forma extemporánea, pues en razón de los errores en que incurrió la administración en la notificación por avisos y mediante edicto ya mencionados, el término para presentar el recurso de reposición debía contarse a partir del mismo día en que fue interpuesto, lo que descarta todo supuesto de extemporaneidad en su presentación. Por tanto, se concluye que, a pesar de que la notificación de la resolución que liquidó el efecto plusvalía a cargo de la demandante no fue realizada en los términos señalados en el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, las irregularidades en este procedimiento no dan lugar a su nulidad, por lo que la Sala entrará a examinar las objeciones de fondo contra los actos demandados, presentadas por la sociedad demandante.
FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 565 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 566 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 81
PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Definición / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Hecho generador / HECHO GENERADOR DEL EFECTO PLUSVALÍA – No se configura
Según la Ley 388 de 1997, la participación en plusvalía es el tributo que pueden cobrar los municipios o distritos a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en su jurisdicción, como consecuencia de una actuación administrativa consistente en una acción urbanística relacionada con la incorporación del suelo rural al de expansión urbana, o de la clasificación de parte del suelo rural como urbano, o del cambio de uso del suelo o del mayor aprovechamiento del suelo. Sobre el hecho generador de la participación en plusvalía, la Sala reitera el criterio fijado en sentencias anteriores, en las que precisó que para la configuración del hecho generador de la plusvalía se requiere de: i) una decisión administrativa de carácter general que contenga la acción urbanística conformada por el Plan de Desarrollo Territorial – POT- y los instrumentos que lo desarrollan, y ii) una autorización específica del aprovechamiento del uso del suelo o del área de edificación. (…) Con base en lo anterior, para que se produzca el hecho generador de la plusvalía, se requiere de una decisión administrativa de carácter general que contenga una acción urbanística conforme con el POT y con los instrumentos que lo desarrollen, junto con la autorización específica para destinar el inmueble a un uso más rentable, o para incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada. En el caso del hecho generador consistente en la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo, el artículo 77 de la Ley 388 de 1997 dispone la necesidad de comparar la norma anterior a la acción urbanística que da lugar a un mayor valor del suelo, con la norma que genera ese mayor aprovechamiento: (…) Mediante el Decreto Distrital 075 del 20 de marzo de 2003, se desarrolló parcialmente el Plan de Ordenamiento Territorial – POT sobre las unidades de planeamiento zonal UPZ El Refugio-Chicó Lago, a la cual pertenecen los predios objeto de liquidación de plusvalía. El decreto distrital mencionado fue subrogado por el Decreto Distrital 059 de 14 de febrero de 2007. En tanto que la acción urbanística que permite una mayor edificabilidad de los predios de propiedad de la demandante está dada por el Decreto 059 de 2007, el efecto plusvalía derivado de la mayor posibilidad de aprovechamiento debe determinarse en comparación con la normativa anterior a ese cambio; esto es, con el Decreto Distrital 075 de 2003. La configuración del hecho generador de la plusvalía surge de la comparación normativa que introduzcan cambios con la inmediatamente anterior, sin que resulte improcedente la comparación entre decretos reglamentarios de la UPZ que están bajo las directrices del mismo Plan de Ordenamiento Territorial. Es decir, la comparación normativa no se realiza exclusivamente entre los decretos que reglamentan el POT actual y las normas que regulan el POT anterior, pues los decretos reglamentarios pueden ser objeto de sucesivas modificaciones que conlleven acciones urbanísticas bajo la vigencia de un mismo Plan de Ordenamiento Territorial. Como ya lo había sostenido la Sala en oportunidades anteriores, la expedición de la licencia de construcción o urbanización, así como el englobe, no constituyen hecho generador de la participación en plusvalía, pues se tratan de actuaciones urbanísticas que materializan las mejores condiciones de uso y edificabilidad concedidas por la acción urbanística, que determinan la exigibilidad del tributo, mas no corresponden a los supuestos contemplados en la norma como hechos generadores de la plusvalía que emanen de los municipios o distritos en ejercicio de su función pública. Comoquiera que de la comparación normativa entre el Decreto 059 de 2007 y el Decreto 075 de 2003, pese a tratarse de una nueva acción urbanística, no existió ningún cambio de aprovechamiento del suelo o mayor edificabilidad en el sector en que se encuentran los predios, y en consecuencia, no se configuró el hecho generador de la participación en plusvalía, por lo que la comparación que realizó la administración no se encuentra ajustada a derecho, y en consecuencia, deviene en nulo el acto demandado. La acción urbanística por mayor aprovechamiento del uso del suelo surgió entre el Acuerdo 6 de 1990 y sus decretos reglamentarios, y el Decreto 075 de 2003, pues este último aumentó la edificabilidad de la zona de ubicación del predio englobado (UPZ 88/97 El Refugio, C.L.;...
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