SENTENCIA nº 25000-23-26-000-2011-00432-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B) del 28-04-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 28 Abril 2021 |
| Número de expediente | 25000-23-26-000-2011-00432-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / ACTO DE DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / COBRO DE LA CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / VALIDEZ DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NEGACIÓN DE LA SOLICITUD DE NULIDAD / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / NEGACIÓN DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
La Sala confirmará la decisión de primera instancia, porque, tal y como lo señaló el Tribunal, los demandantes debían impugnar la liquidación unilateral del contrato, ya que en ella está contenida la liquidación de los valores a aplicar por concepto de la cláusula penal pecuniaria y se establece la forma en que tales valores se harán efectivos. (…) Los demandantes pretenden la nulidad de las Resoluciones (…) por medio de las cuales la Secretaría Distrital de Educación de Bogotá declaró la ocurrencia del siniestro de incumplimiento del contrato (…) e hizo efectiva la cláusula penal. A título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene el reintegro del valor descontado por dicho concepto y en subsidio de lo anterior que se adecúe el valor aplicado por la efectividad de la cláusula penal. Lo anterior implica que la demanda debate tanto la declaratoria de incumplimiento, como el monto por el que se hizo efectiva la cláusula penal. (…) De conformidad con lo anterior, el acta de liquidación unilateral contiene parte de la decisión que cuestiona el contratista, pues en ella se establecieron el valor y forma de hacer efectiva la cláusula penal del contrato (…), razón por la cual, si se estudiara de fondo la legalidad de las resoluciones demandadas, su eventual declaratoria de nulidad sería inocua, pues los valores a descontar y la orden de descuento están contenidos en un acto administrativo cuya legalidad no se encuentra cuestionada.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ
Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 25000-23-26-000-2011-00432-01(47081)
Actor: E.H.O.C. Y OTROS
Demandado: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN
Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA)
Tema: Se confirma la sentencia de primera instancia. Existe ineptitud de la demanda cuando la misma no se dirige contra el acto de liquidación unilateral del contrato en el que se establece el monto y forma de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria por incumplimiento del contratista.
SENTENCIA
No observándose irregularidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 31 de enero de 2013, en la cual se declaró la ineptitud sustantiva de la demanda.
Esta Subsección es competente para conocer del recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y 181 del Código Contencioso Administrativo. A su vez, el tribunal era competente para conocer el proceso en primera instancia en razón la cuantía de acuerdo con el numeral 5 del artículo 132 del CCA.
El consejero R.P.G. manifestó su impedimento para conocer del presente asunto, fundado en la causal 2ª del artículo 141 del CGP, debido a que << participe en la decisión de primera instancia >>. Este impedimento será aceptado en la parte resolutiva de la presente decisión.
I. Antecedentes
A.- Posición de la parte demandante
1.- La demanda que dio origen al proceso fue interpuesta el 6 de mayo de 2011 por E.H.O., Inalsa S.A. y D.R.S. en C., integrantes del Consorcio El Rosal. Los accionantes solicitaron la nulidad de las Resoluciones 3500 del 10 de septiembre de 2008 y 1848 de 31 de julio de 2009, mediante las cuales la Secretaría Distrital de Educación de Bogotá hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria y declaró la ocurrencia del incumplimiento del contrato de obra No. 101 de 2006. En la demanda se formularon las siguientes pretensiones:
<< Primera: Se declare la nulidad de la resolución 3500 del 10 de septiembre de 2008, por medio de la cual se hace efectiva la cláusula penal pecuniaria y se declara la ocurrencia de incumplimiento del contrato de obra No. 101 de 2006, por haberse expedido de manera irregular.
Pretensión subsidiaria a la primera principal: Que se rebaje el valor de la cláusula penal impuesta mediante la resolución 3500 del 10 de septiembre en aplicación de los principios de proporcionalidad y equidad respecto de la obra efectivamente ejecutada y aceptada por la Entidad contratante.
Segunda: Se declare la nulidad de la resolución 1848 de 31 de julio de 2009 por medio de la cual se resolvieron los recursos de reposición interpuestos contra la resolución 3500 de 10 de septiembre de 2008, por haberse expedido siendo confirmatoria de una resolución expedida de manera irregular.
Pretensión subsidiaria a la segunda principal: Que se rebaje el valor de la cláusula penal confirmada mediante resolución 1848 de 31 de julio de 2009, impuesta por Secretaría de Educación del Distrito, mediante la resolución 3500 de septiembre de 2008, en aplicación de los principios de proporcionalidad y equidad respecto de la obra efectivamente ejecutada y aceptada por la entidad contratante.
Tercera: Como consecuencia de la nulidad de la resolución No. 3500 del 10 de septiembre de 2008, y la nulidad de la resolución 1848 del 31 de julio de 2009, restablézcase el derecho al contratista, consorcio el Rosal, y reintégrese la suma de dos mil quinientos setenta y cuatro millones ochocientos doce mil novecientos cuarenta, M/CTE ($2.575.812.941)
Cuarta: Que la suma de dinero referida en la anterior pretensión se entregué al Consorcio el Rosal actualizada a la fecha de su desembolso.
Quinta: Que se paguen los intereses moratorios que se causen.
Sexta: Que se condene en costas a la entidad demandada.>>
2.- Los demandantes fundaron sus pretensiones, en síntesis, en las siguientes afirmaciones:
2.1.- La Secretaría Distrital de Educación de Bogotá adelantó la licitación pública No. LP-SED-SPF, que tenía por objeto la selección del contratista para la construcción del proyecto El Rosal de la localidad R.U.U.. Dentro del proceso de selección, la Secretaría emitió documento de aclaraciones, en el que informó a los interesados que el estudio correspondiente a la remoción de masa para evitar deslizamiento de terreno estaba siendo realizado por la Universidad Nacional y que las obras resultantes del mismo serían tratadas como obras adicionales.
2.2.- Mediante Resolución No. 3057 del 10 de agosto de 2006, la Secretaría de Educación Distrital adjudicó el proceso de...
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