SENTENCIA nº 25000-23-42-000-2013-06962-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B ) del 04-03-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 04 Marzo 2021 |
| Número de expediente | 25000-23-42-000-2013-06962-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES / RECONOCIMIENTO PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES / APLICACIÓN RETROSPECTIVA DE LA LEY / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD
[E]n materia de reconocimiento de pensión de sobrevivientes, la ley que gobierna la situación prestacional de los beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior, toda vez que es en este momento en que se causa el derecho a la sustitución pensional. […] [E]sta Corporación ha señalado que el principio de favorabilidad debe emplearse respetando el de inescindibilidad de la ley, el cual consiste en que la norma que se adopte debe ser aplicada en su integridad quedando prohibido, dentro de una sana hermenéutica, el desmembramiento de las normas legales que regulan la misma situación de hecho, para tomar de cada una de ellas sus aspectos más favorables
FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 46 / DECRETO 1211 de 1990 – ARTÍCULO 189 / DECRETO 1211 DE 1990 – ARTÍCULO 190
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “B”
Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 25000-23-42-000-2013-06962-01(2680-19)
Actor: ROSA ODILIA QUIROZ DE A.
Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL
R.a: IMPROCEDENCIA DE APLICAR LA LEY 100 DE 1993 DE MANERA RETROSPECTIVA PARA EFECTOS DE RECONOCER LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES
Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección de 6 de septiembre de 20191, después de surtidas a cabalidad las demás etapas procesales y de establecer que no obra en el proceso irregularidades o nulidades procesales que deban ser saneadas, para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 14 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Rosa Odilia Quiroz A. en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional.
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ANTECEDENTES2
1.1 La demanda y sus fundamentos.
Rosa Odilia Quiroz A., por intermedio de apoderado judicial3, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho –Ley 1437 de 2011- presentó demanda con el fin de que se declare la nulidad del Oficio OFI12-83399MDSGDAGPS-1.10 de 6 de septiembre de 2012, por medio del cual la Coordinadora del Grupo de Prestaciones Sociales le negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente con ocasión al fallecimiento de su hijo, el señor J.C.A.Q. (q.e.p.d.).
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho solicitó: (i) el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a que tiene derecho en calidad de madre del señor Julio Cesar A. Quiroz (q.e.p.d.) desde el 27 de diciembre de 1992, fecha en que éste falleció; y, (ii) dar aplicación a la sentencia en los términos del artículo 195 del código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Para una mejor compresión del caso, la S. se permite realizar un resumen de la situación fáctica presentada por el apoderado de la demandante, así:
El señor Julio Cesar A. Quiroz (q.e.p.d.) estuvo vinculado como Soldado Voluntario en el Ejército Nacional desde el 1º de enero de 1992 al 27 de noviembre de 1992, fecha en que falleció por ahogamiento por inmersión y fue calificada como accidente en misión del servicio “(…) cuando efectuaba un movimiento de infiltración por el rio Guamuez a la altura de la vereda V.V. jurisdicción del municipio Puesto Asís, Putumayo, el bote en el que viajaba un destacamento naufragó al colisionar contra un tronco que arrastraba la corriente (…)”4.
Según el Registro Civil de Nacimiento del señor Julio Cesar A. Quiroz (q.e.p.d.), la señora R.O.Q.A. figura como su madre.
El 21 de agosto de 2012 la señora R.O.Q.A. solicitó al Ministro de Defensa el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, sin embargo, por medio del Oficio OFI12-83399MDSGDAGPS-1.10 de 6 de septiembre de 2012 le fue negada tal solicitud bajo el entendido de que el artículo Decreto 2778 de 19685 no establecía reconocimiento y pago de pensión por muerte a favor de los beneficiarios legales.
Como disposiciones violadas citó las siguientes:
De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 5, 6, 13, 29, 42 y 48; de la Ley 100 de 1993, los artículos 46, 47 y 48; de la Ley 797 de 2003, artículos 11 y 12; y el Decreto Reglamentario 4433 de 2004.
Como concepto de violación de las normas invocadas, la demandante consideró que el acto acusado está viciado de nulidad, porque:
Desconoce los mandatos expresos e imperativos de la Constitución que garantizan la vigencia de un orden justo y los reiterados precedentes jurisprudenciales que al respecto han adoptado la aplicación retrospectiva de normas pensionales de manera que sean más favorables para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
Adicionalmente, los regímenes pensiónales especiales, como los contemplados en los Decretos 1211, 1212, 1213, 1214 de 1990 y 4433 de 2004; deberían garantizar a los trabajadores amparados, una mayor protección y no un trato discriminatorio, en cuyo caso es necesario aplicar por lo menos la reglamentación general. Al respecto señaló que el artículo 53 de la Constitución Política establece que se debe aplicar el principio de favorabilidad en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho
Indicó que al negar la pensión de sobreviviente en los términos que establece la Ley 100 de 1993 no solo se desconoce una norma legal vigente de obligatorio cumplimiento, sino las pautas de la hermenéutica jurídica sobre interpretación de la Ley.
1.3 Contestación de la demanda6.
El Ministerio de Defensa, mediante apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones incoadas por la parte actora con fundamento en los siguientes argumentos:
Afirmó que en el acto acusado se estableció que la parte actora no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes porque el causante, quien se encontraba prestando sus servicios al Ejército Nacional, era beneficiario del Decreto 2778 de 19687, el cual, no estableció el reconocimiento y pago de pensión por muerte a favor de los beneficiarios legales.
Si bien la Ley 100 de 1993 desarrolló principios de favorabilidad e igualdad, el artículo 279 ibídem dispuso que esta norma no sería aplicable a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, lo que significa que en materia pensional y de salud se seguirán rigiendo por las normas de carácter especial.
No existe una discriminación entre el régimen especial de la Policía Nacional y el régimen general de la Ley 100 de 1993, pues las prestaciones a que hacen referencia en cada uno de los sistemas se encuentran calculadas de manera distinta y en cada caso existen compensaciones diferentes que imposibilitan aplicar un mismo patrón de medición. Ciertamente, a pesar de que el tiempo de servicio en la Ejército Nacional es más estricto con miras a obtener la pensión de sobrevivientes por parte de los beneficiarios del agente muerto en actividad, es claro que el régimen de la Fuerza Pública presenta ventajas que no tienen los beneficiarios en el régimen general.
1.4 La sentencia apelada8.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia de 14 de diciembre de 2018 negó las pretensiones de la demanda. Lo anterior con fundamento en los siguientes argumentos:
Si bien la fuerza pública cuenta con un régimen pensional especial, la parte actora solicitó el reconocimiento de suspensión bajo el régimen más conveniente para su caso, en aplicación del principio de favorabilidad contenida en el artículo 53 de la Constitución Política9. Pese lo anterior, dentro del plenario se observa que la fecha de fallecimiento del señor J.C.A.Q. (q.e.p.d.) fue el 27 de noviembre de 1992, esto es, antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 199310, por lo tanto, no se puede aplicar la misma; además, tampoco cumple con los requisitos establecidos en el artículo 190 del Decreto 1211 de 199011 para poder acceder al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes que solicitar la demandante
No es posible que la señora R.O.Q. de A. y tenga derecho al reconocimiento de la pensión de sobreviviente por el fallecimiento de quien fuera su hijo, el señor Julio Cesar A. Quiroz (q.e.p.d.).
El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación, por los motivos que se exponen a continuación:
Señaló que existen varias sentencias del Consejo de Estado en donde se han reconocido pensiones de sobreviviente aplicando el principio de favorabilidad y la retrospectividad de la Ley 100 de 1993, luego entonces no hay porque negar el reconocimiento de la citada prestación, máxime cuando la demandante es un sujeto de especial protección dado su cuadro médico y acredita todos los requisitos para la obtención de esta.
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CONSIDERACIONES
Planteamiento del problema jurídico
De acuerdo con las exposiciones que obran en el recurso de apelación, establece la S. como problema jurídico el siguiente:
¿Si es posible conceder la pensión de sobrevivientes a la señora R.O.Q. de A., por la muerte del señor Julio Cesar A. Quiroz (q.e.p.d.), atendiendo el principio de favorabilidad aplicando de forma retrospectiva la Ley 100 de 1993, a un hecho acaecido antes de su expedición y entrada en vigor?
Para el efecto, la S. decidirá el asunto sometido a su consideración en el siguiente orden: (i) marco legal de la pensión de sobrevivientes en el régimen especial de la Fuerza Pública; (ii) marco jurisprudencial sobre la pensión de sobrevivientes; (iii) y...
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