| Materia | MEDIO DE CONTROL - Nulidad y restablecimiento del derecho /
TRIBUTO DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Concepto /
PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA - Noción /
HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA - Requisitos para que se produzca /
AUTORIZACIÓN ESPECÍFICA - El acto particular y concreto debe señalarse claramente la autorización de la acción o acciones urbanísticas que permite al particular desarrollarlas, y cuya participación de la plusvalía se torna exigible en los eventos contemplados en el artículo 83 de la Ley 388 de 1997 /
LICENCIA URBANÍSTICA - Conceto y alcances /
EFECTO PLUSVALÍA - No se encontraron resultados /
ACCIONES URBANÍSTICAS - Concepto /
ACCIONES URBANÍSTICAS - Las acciones urbanísticas deben estar contenidas o autorizadas en los Planes de Ordenamiento Territorial /
PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA - Hecho generador /
LICENCIA URBANÍSTICA - La licencia no tiene la naturaleza de acción urbanística /
TESIS: Problema jurídico: “Determinar si, 1) ¿Son nulos los actos administrativos demandados mediante los cuales se concedió una licencia de construcción a un tercero cambiándose el uso, y superándose el índice de edificabilidad y/o de ocupación contrarios a lo previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio? Al resolver este problema jurídico se debe verificar si con la Resolución nro. 421 de 2007 (licencia de construcción) se cambió el uso del suelo previsto en el POT o si, por el contrario, no fue modificado y por ende no se generó el efecto plusvalía. Si resuelto el anterior interrogante se concluye que con la licencia de construcción efectivamente se modificó el uso del suelo, la Sala entrará a determinar si la Administración Municipal cumplió con el procedimiento que la ley impone para tales efectos en los Decretos 789 de 1998, 932 de 2002 y 4002 de 2004. 2) ¿Violó el municipio de Facatativá el derecho de defensa y contradicción de ECOPETROL al resolver el recurso de reposición sin atender a la petición de la actora de revisar el avaluó? Para resolver esta controversia la Sala establecerá si la solicitud de la demandante de revisar el mencionado avalúo implicaba que la Administración tenía que practicar otro con el propósito de resolver los supuestos errores graves que le fueron endilgados.” Tesis: “(…) 6.2. MARCO JURÍDICO DEL TRIBUTO DE PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA (…) La plusvalía de que trata el mandato constitucional concierne al tributo que percibe la administración pública a consecuencia del beneficio económico que recibe el propietario de un bien inmueble por razón de la actuación urbanística que lo autorizan a un mayor aprovechamiento del uso del suelo y del espacio aéreo urbano. (…) Las acciones urbanísticas aquí previstas deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen, ajusten, o complementen, en los términos previstos en la aludida ley. (…) De los artículos (artículos 73 a 77, 79 a 81 y 83 de la Ley 388 de 1997. Anota relatoría), transcritos, se extrae que la plusvalía es un tributo que pueden cobrar los municipios o distritos, a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en su jurisdicción, como consecuencia de una acción urbanística relacionada con i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, ii) el establecimiento o modificación del régimen o zona del uso del suelo y iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo por una edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o los dos. La doctrina ha definido la participación en la plusvalía como “un verdadero tributo inmobiliario que grava el incremento del valor de los inmuebles que resulta de las actuaciones urbanísticas que determina la ley” y en esos términos la considera como una clase de contribución diferente a las usuales contribuciones de valorización. Tiénese así, que el efecto plusvalía lo calcula el organismo de planeación del municipio o distrito, siguiendo la metodología prevista en los artículos 76 a 78 de la Ley 388 de 1997. (…) De acuerdo con lo anterior, para que se entienda configurado el hecho generador de la participación en la plusvalía, las acciones urbanísticas específicas para destinar el inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo, deben estar estatuidas formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen. (…) (…) (…) la participación en la plusvalía se genera a partir de la comparación normativa entre dos acciones urbanísticas (norma anterior y norma nueva) que permita concluir que existió un incremento en el aprovechamiento del suelo y por consiguiente se presenta un beneficio a favor del propietario o poseedor de un predio del cual deben participar las entidades distritales o territoriales, según sea el caso. Con base en dicha normativa, el Consejo de Estado (en sentencia del 25 de septiembre de 2017, Exp. 25000-23-37-000-2012-00173-01 (21596), C.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto. Anota relatoría) ha decantado que para que se produzca el hecho generador se requiere de (i) un acto administrativo (POT y las normas que lo adoptan) que ordene una de las acciones urbanísticas contempladas en los numerales 1, 2 y 3 y (ii) una autorización específica del aprovechamiento del uso del suelo o del área de edificación dispuesto en el POT y en los instrumentos que lo desarrollan. En ese entendido, el nacimiento de la obligación tributaria se concreta con la decisión de la Administración de autorizar al propietario o poseedor de determinado predio para realizar mayor aprovechamiento del uso del suelo de acuerdo con la acción urbanística contemplada en el POT y en las normas que lo instrumentan. En efecto, cuando el artículo 74 de ese cuerpo normativo alude a una autorización específica significa que en la decisión administrativa que faculta a realizar cualesquiera de las acciones urbanísticas, estas deben señalarse de manera concreta, delimitando y definiéndose el área del suelo que recibe el mayor aprovechamiento. Destaca la Sala, que esta clase de autorización no se contrae a la contemplada en el POT y en las normas que lo adoptan, si se tiene en cuenta que tales actos administrativos establecen de manera general las zonas o subzonas que se beneficiarán con la acción urbanística, sino que al expedirse el acto particular y concreto debe señalarse claramente la autorización de la acción o acciones urbanísticas que permite al particular desarrollarlas, y cuya participación de la plusvalía se torna exigible en los eventos contemplados en el artículo 83 ibídem, dentro de los cuales se destaca la solicitud de licencia de urbanización o construcción. (…) (…) (…) lo cual permite al tribunal que el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Facatativá que comporta la acción urbanística en el caso concreto, no dispuso el cambio de uso del suelo de rural a urbano, pues, por el contrario, de esa motivación se desprende que al autorizarse la acción urbanística en un predio ubicado en la VEREDA MANCILLA -ECOPETROL la licencia quedaba condicionada como único uso del suelo el rural. (…) Al punto, téngase en cuenta que la licencia urbanística fue definida como la autorización previa para adelantar obras de urbanización y parcelación de predios, de construcción y/o demolición de edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público y para realizar el loteo o subdivisión de predios, la cual la expide el curador urbano o la autoridad municipal competente en cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial y en los instrumentos que lo desarrollan o complementan. Además, la expedición de la licencia urbanística lo que significa e implica es una certificación acerca del cumplimiento de las normas y demás reglamentaciones en las que se fundamenta y comporta la autorización específica sobre uso y aprovechamiento del suelo. Bajo esas circunstancias del tratamiento normativo y los efectos que el legislador le da a la expedición de una licencia de construcción, aun cuando el efecto plusvalía se torna exigible en el momento en que ella se otorga, resulta equivocado y contrario a la ley que con ella se configura el hecho generador del gravamen porque, por el contrario, el mismo se constituye con el cambio normativo por medio de las acciones urbanísticas concretadas a través de los Planes de Ordenamiento Territorial, de suerte que al no haber un cambio de uso de suelo que conlleve a destinar un inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo, es dable concluir que no se configuró el hecho generador de este tributo. Desde esas disposiciones normativas que reglan el ordenamiento territorial y el derecho correlativo de la entidad territorial para determinar la liquidación del gravamen del efecto plusvalía, el Tribunal puntualiza que la licencia de construcción bajo ningún pretexto puede superar el uso, los índices de efectividad y/o índices de ocupación previstos en el Plan de Ordenamiento Territorial que regla en el MUNICIPIO DE FACATATIVÁ, por lo que no puede aceptarse que la Resolución 421 2007 haya modificado el uso del suelo previsto en ese cuerpo normativo, habida cuenta que la naturaleza de este acto administrativo no es otra que la de un acto particular y concreto y no la del acto general mediante el cual el Concejo Municipal aprueba el ordenamiento del municipio en el cual se determinan y establecen los usos del suelo , estableciéndose así, que los actos demandados no tienen la fuerza ni jerarquía jurídica para liquidar el efecto plusvalía en la forma como se hizo, más aun si se tiene en cuenta que es la ley la que establece el procedimiento que debió seguir la administración municipal para hacer las modificaciones al Plan de Ordenamiento Territorial. Huelga reiterar, como ha quedado claro en párrafos anteriores de acuerdo a lo estatuido normativamente, que para que se dé origen al efecto plusvalía deben existir dos escenarios normativos (POT- acto general- vs. Licencia -acto particular-) que deben ser comparados para establecer el impacto que tienen las nuevas normas sobre el posible aumento del valor del suelo antes y después de la actuación urbanística. En otras palabras, resulta menester que existan dos escenarios normativos diferentes para poder dar origen al efecto plusvalía. Y como para el caso, la Resolución 421 de 2007 es tan solo un acto administrativo que aprueba una licencia de construcción que no puede ser considerada desde ningún punto de vista como una norma nueva urbanística del municipio, porque para que así se pudiera considerar el mayor aprovechamiento por razón del cambio del uso del suelo se requiere que se haya agotado el procedimiento establecido en el artículo 15 de la Ley 388 de 1997 modificado por el artículo 1º de la Ley 902 de 2004 (…) (…) (…) la licencia no tiene la naturaleza de acción urbanística, la cual se encuentra materializada de forma específica en los Planes de Ordenamiento Territorial. Y es que el POT, se repite, es el instrumento legal que posibilita el desarrollo mismo de la norma, pero sin que los actos particulares tengan la entidad para superar este ordenamiento, como en el presente caso ocurre con la Resolución 421 de 2007. Bajo esa lógica argumentativa la participación en la plusvalía se genera en aquellos eventos en los cuales de la comparación normativa entre 2 acciones urbanísticas se concluye que existió un incremento en el aprovechamiento del suelo y, por consiguiente, se presenta un beneficio a favor del propietario de un predio del cual deben participar los entes territoriales por ser este un tributo de carácter municipal, paralelo que no es viable en el caso concreto debido a la inexistencia de la nueva norma urbanística que haya generado para el predio un incremento en el aprovechamiento del suelo, lo que por contera conlleva a que no se haya constituido el hecho generador de la participación en el efecto plusvalía de que trata el artículo 74 de la Ley 388 de 1997. Es así que la Sala establece que, independientemente de la legalidad o no de la licencia de construcción otorgada a través de la Resolución nro. 421 de 2007 (asunto que no es objeto de cuestionamiento dentro del presente proceso), y de las obras que se hayan adelantado con ocasión de esa autorización, lo cierto es que en el sub lite no se configuró el hecho generador del tributo y bajo ese entendimiento habrá que declararse su nulidad. (…)” |
