SENTENCIA nº 41001-23-31-000-2010-00418-02 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A) del 04-06-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 04 Junio 2021 |
| Número de expediente | 41001-23-31-000-2010-00418-02 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONCEPTO DE MORALIDAD ADMINISTRATIVA / DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Elementos objetivo y subjetivo
La moralidad administrativa constituye un concepto jurídico indeterminado -o norma en blanco-, de allí que corresponda al operador judicial, en cada caso concreto, concretar su contenido y alcance de conformidad con las condiciones fácticas, probatorias y jurídicas que rodean la vulneración o amenaza endilgada. Dada la textura abierta de la moralidad administrativa, su interpretación debe efectuarse con base en el contenido axiológico y principialístico definido en la Constitución Política, concretamente en la parte dogmática de la misma, así como en las disposiciones de la Ley 1437 de 2011. En efecto, la moralidad administrativa, como tantas veces se ha reiterado por la jurisprudencia y la doctrina, para el caso del ordenamiento jurídico colombiano, presenta dos diferentes rangos normativos: i) como principio de la función administrativa (art. 209 C.P.) y, ii) como derecho de naturaleza colectiva (art. 88 C.P.). Como principio, debe entenderse como aquel parámetro normativo de conducta que radica, en cabeza de todos los funcionarios, servidores públicos y particulares que ejercen función administrativa, una obligación de comportamiento funcional según los postulados de la honradez, pulcritud, rectitud, buena fe, primacía del interés general y honestidad. La moralidad administrativa entendida como derecho colectivo constituye uno de los grandes logros obtenidos con la transformación del Estado Liberal y del Estado de Bienestar de siglo XIX, en la fórmula político–jurídica Social y Democrático de Derecho, en la medida que implica un cambio de concepción política en torno al nuevo centro de legitimidad del poder público. Por consiguiente, la positivización del derecho colectivo a la moralidad administrativa es el reconocimiento expreso que se otorga a todos los miembros de la población para que soliciten el respeto de las autoridades de los parámetros constitucionales, legales y éticos en el ejercicio de la función administrativa del poder público. (…) Además, resulta pertinente señalar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó su jurisprudencia para precisar que la moralidad administrativa, entendida como principio-derecho, se integra de dos elementos que deben verificarse o constatarse para la proceda el amparo solicitado en la respectiva demanda (…) De allí que no toda conducta que transgreda el principio-derecho a la moralidad necesariamente deba tacharse o catalogarse de ilegal, por lo que pueden existir supuestos en los cuales ante un vacío o laguna normativa se produzcan lesiones al citado derecho colectivo, precisamente por contravenir los parámetros éticos y axiológicos definidos en el ordenamiento jurídico. El papel del juez contencioso administrativo, al controlar la moralidad administrativa, consiste en ejercer la nomofilaxis, en el sentido de reconocer que en el ejercicio de las funciones públicas no siempre los comportamientos censurables caen en el desconocimiento de una regla específica de derecho, sino que, en ocasiones, transgreden principios y valores constitucionales que hacen que la actuación de los funcionarios pueda ser catalogada como deshonesta, desleal o corrupta. (…) En ese orden de ideas, es importante precisar que el elemento objetivo de la moralidad administrativa no puede quedar reducido a la simple constatación o verificación de un desconocimiento a una norma de derecho positivo (regla), sino que resulta perfectamente posible que se establezca con base en principios y valores constitucionales que determinan o fijan postulados de ética pública. (…) De otra parte, en relación con el elemento subjetivo, la Sala advierte que no es posible equiparar este con un análisis culpabilístico del servidor público, como si las acciones populares fueran de contenido sancionatorio o punitivo. Por el contrario, el elemento subjetivo de la moralidad tiene que ir encaminado a que el juez pueda establecer lo que se conoce como una “culpa institucional”, es decir, que se acredite en el proceso que el comportamiento de las autoridades o de los particulares en ejercicio de función administrativa ha desconocido el interés general.
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO PARCIALMENTE - Cumplimiento parcial de las órdenes emitidas en primera instancia / ACCIÓN POPULAR CONTRA UNIVERSIDAD OFICIAL / ENTE UNIVERSITARIO AUTÓNOMO / ACCIÓN POPULAR – Improcedencia para obtener la protección de derecho particulares o la indemnización de perjuicios / IMPROCEDENCIA PARA ORDENAR LA REALIZACIÓN DE CONCURSOS DE ACCESO Y ASCENSO EN EL RÉGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR CONTRA ACTOS PARTICULARES Y CONCRETOS
En el caso concreto, la Sala advierte que las finalidades perseguidas con la demanda de acción popular eran la protección de los principios constitucionales de carrera administrativa; a cesación de los nombramientos en provisionalidad en cargos de carrera; la realización de un concurso de méritos y el cumplimiento por parte de la Universidad Surcolombiana de las normas de carrera administrativa. Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que ASFUSCO no persigue una protección a la moralidad administrativa como principio-derecho colectivo, sino el amparo de los derechos subjetivos y particulares de sus asociados. En ese orden de ideas, en la demanda no se alegó una violación a la moralidad administrativa, con sus elementos objetivo y subjetivo, sino la trasgresión de normas relacionadas con el régimen de carrera administrativa y, por consiguiente, el restablecimiento de los derechos de los funcionarios vinculados al sindicado demandante, esto es, ASFUSCO. (…) Y si bien el tribunal de primera instancia amparó el derecho colectivo a la moralidad administrativa y, por tanto, ordenó a la Universidad Surcolombiana que actualizara las normas del estatuto de personal, así como que realizara los concursos de acceso y ascenso respecto de los cargos de carrera, lo cierto es que la Sala no puede desconocer que el propósito de la acción popular nunca fue la actualización de las normas de carrera, sino la programación de los concursos de ascenso, la reubicación de todos los funcionarios nombrados en provisionalidad y el pago de la indemnización de perjuicios para los miembros de ASFUSCO. En otras palabras, en la demanda se alegó la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa; sin embargo, las pretensiones y los fundamentos fácticos estuvieron circunscritos a la protección y el amparo de derechos subjetivos y particulares. (…) La Sala Once Especial de Decisión de la Corporación reiteró y unificó la postura jurisprudencial según la cual, las que las acciones populares no sirven para la protección de derechos subjetivos o particulares, motivo por el cual, a través de aquellas no se puede pretender el resarcimiento de daños individuales, el restablecimiento de derechos subjetivos o la indemnización de un perjuicio (…) [E]l litigio se centró en el derecho que tenían los miembros de ASFUSCO a ascender en los cargos administrativos de la Universidad Surcolombiana; al pago de las indemnizaciones que fueran correspondientes y a la reubicación de los empleados que hubieran sido nombrados en provisionalidad. Como se advierte, todo el litigio tuvo que ver con derechos subjetivos no sólo de los asociados al sindicado demandante, también frente a las personas que se encontraran ocupando cargos de carrera con nombramientos en provisionalidad, por lo que debieron ser atacados oportunamente esos actos administrativos particulares, los cuales no hicieron parte del objeto de este proceso, así como tampoco fueron aportados. En tal virtud, se reitera, la Subsección revocará la sentencia apelada, para, en primer lugar, declarar probada la excepción de objeto superado, toda vez que la entidad demandada cumplió parcialmente con las órdenes emitidas por el fallador de primera instancia, con independencia de que la controversia no fuera propia de una acción popular y, en segundo término, para declarar probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, por cuanto, se insiste, el litigio giró única y exclusivamente sobre derechos de naturaleza subjetiva, particular y concreta, dado que, se insiste, se debieron atacar los actos administrativos particulares y concretos que realizaron nombramientos en provisionalidad en la planta de personal de la universidad. De otra parte, la acción popular no permite el reconocimiento de indemnizaciones individuales o grupales a favor de los trabajadores administrativos de la universidad, pues el propósito de esta consiste en la protección y el amparo de derechos de naturaleza colectiva. Finalmente, en el caso concreto se persigue que se cumplan las normas que establecen el ingreso a los cargos de carrera administrativa por mérito y, en ese contexto, se cumpla la obligación de adelantar los concursos públicos que permitan materializar dicha situación. En este punto, la Sala advierte que el sindicato contaba con otras acciones o medios más idóneos para garantizar la aplicación de las normas sobre los concursos de méritos, tales como las acciones constitucionales de cumplimiento y de tutela, pues la Corte Constitucional, en sede de revisión eventual de tutelas, ha ordenado en varias oportunidades realizar concursos de acceso y/o ascenso a carreras administrativas especiales (v.gr. Procuraduría General de la Nación y Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación). Así las cosas, la acción popular deviene claramente en improcedente, toda vez que a...
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