SENTENCIA nº 47001-23-31-000-2011-00119-01 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B) del 26-07-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Número de expediente | 47001-23-31-000-2011-00119-01 |
| Fecha de la decisión | 26 Julio 2021 |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTO ADMINISTRATIVO / CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL
La Sala verifica que la acción incoada es la procedente para desatar la controversia, en tanto está dirigida a cuestionar actos administrativos dictados dentro de la ejecución de un contrato estatal. No se comparte el argumento de la apelante según cual las resoluciones que declararon la caducidad debían ser enjuiciadas mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, porque la acción procedente para cuestionar actos administrativos expedidos con ocasión de la ejecución de un contrato estatal es la de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo. Esta acción especial, prevista para desatar todas las controversias suscitadas con ocasión de la actividad contractual de la administración, prevalece sobre la prevista en el artículo 85 ibídem, cuando se persigue la nulidad de actos contractuales.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 87 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85
ACTO ADMINISTRATIVO / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / GARANTÍAS DEL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DERECHO SUSTANCIAL / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE LEGALIDAD CONTRACTUAL
[A]unque de manera antitécnica, el demandante pidió dejar sin efecto los actos cuestionados y no [anularlos], la demanda debe interpretarse de manera integral y de forma que garantice el acceso a la administración de justicia y el derecho sustancial, análisis que permite encontrarla suficientemente apta para ser decidida de fondo. Los cargos planteados son de nulidad, en tanto ponen de presente posibles vicios en la expedición de los actos y están encaminados a que sean expulsados del ordenamiento jurídico por considerar que se expidieron en contravía de las normas en que debían fundarse, siendo la anulación la consecuencia directa que el ordenamiento jurídico impone. El análisis de legalidad que corresponde al juez solo puede terminar con la anulación o no de las decisiones, máxime en este caso en que los actos demandados ya produjeron sus efectos, por lo que el objeto del proceso no podría entenderse encaminado únicamente a hacerlos cesar.
CONTRATO ESTATAL / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / PLAZO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ENTIDAD PÚBLICA / CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / VIOLACIÓN DE LA LEY / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PROCEDENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN
El artículo 18 de la Ley 80 de 1993 prevé los supuestos necesarios para que la contratante pueda decretar la caducidad del contrato: (i) que exista un incumplimiento grave de las obligaciones del contratista que (ii) afecte de manera grave y directa la ejecución de modo que (iii) pueda conducir a su paralización. Así las cosas, como la finalidad de este poder, además de sancionar el incumplimiento grave, es evitar la paralización del contrato mediante la remoción del contratista incumplido, la Sección Tercera ha entendido que solo es dable ejercerlo mientras el contrato se encuentra en ejecución. Por tal razón, se unificó la jurisprudencia en el sentido de indicar que la administración solo puede declarar la caducidad del contrato mientras este se encuentre en ejecución y que esta se identifica con la vigencia del plazo contractual y no con el previsto para la liquidación. (…) Así, atendida la finalidad para la cual se previó el ejercicio de este poder, carece de sentido su ejercicio luego de finalizada la ejecución, cuando no hay parálisis que evitar. Ello impone que la contratante permanezca atenta a sus deberes de vigilancia sobre la ejecución del contrato y ejerza las potestades previstas en el ordenamiento jurídico en forma oportuna. Contrario a lo que estima la apelante, dicho límite temporal no es impedimento para que la entidad pública ejerza sus facultades en procura de sancionar el incumplimiento, siempre que se haga uso de ellas de manera oportuna ni es un [premio] al incumplimiento, porque el instituto de la caducidad no tiene una finalidad meramente sancionadora sino que está previsto para garantizar la continuidad en la prestación de los servicios a cargo del Estado, de modo que solo se justifica su utilización cuando se trate de cumplir dicho propósito, el que desaparece una vez culminada la ejecución. (…) Así las cosas, contrario a lo que estima la apelante, la caducidad del contrato no impone un balance total de lo contratado contra lo ejecutado, para sancionar cuando no se ha ejecutado a cabalidad el objeto. De este poder ha de hacerse uso durante la ejecución, ante graves incumplimientos, para evitar la paralización de la ejecución. La fase de liquidación del contrato conlleva únicamente un cruce de cuentas para determinar quién debe a quién y cuánto, conforme a lo ejecutado durante el plazo. Ejecutado el contrato, resulta imposible que la ejecución se paralice y, por tanto, la caducidad no encuentra cabida ni razón de ser. (…) En el caso concreto, está probado que el plazo de ejecución pactado fue de 21 meses (…) que iniciaron el (…) y terminaron el (…) según consta en el acta de recibo final de obra. Por su parte, la caducidad se declaró el (…) en abierta contravía de la finalidad que el artículo 18 de la Ley 80 de 1993 impone para su ejercicio. (…) Para la Sala, las anteriores razones son suficientes para confirmar la sentencia apelada, en tanto sustentan la prosperidad del cargo de violación de la ley.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 -ARTÍCULO 18
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, S.P., sentencia del 12 de julio de 2012, exp. 15024, C.D.R.B.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: A.J.B. (E)
Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 47001-23-31-000-2011-00119-01(44666)
Actor: SEGUROS GENERALES SURAMERICANA S.A
Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVIAS
Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA)
Declaratoria de caducidad del contrato estatal/oportunidad para ejercer esta competencia
CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
1. Decide la Sala[1] el recurso de apelación formulado por la demandada, en contra de la sentencia de 27 de enero de 2012, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo del M. accedió a las pretensiones.
- ANTECEDENTES
LA DEMANDA
2. El 10 de marzo de 2011, Seguros Generales Suramericana S.A. promovió demanda de controversias contractuales en contra del Instituto Nacional de Vías, con el fin de obtener la anulación de los actos por medio de los cuales se declaró la caducidad de un contrato afianzado por ella e hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria; también pretende la declaratoria de prescripción del contrato de seguro y que se ordene la devolución de las sumas pagadas por ella, actualizadas conforme al IPC, entre otras[2].
3. Como fundamento de hecho de sus pretensiones, narró que el Consorcio Vías Tramo 60 suscribió un contrato con INVIAS, en el que se obligó a adelantar el diseño, pavimentación, reconstrucción y/o repavimentación de un tramo de la vía Grupo 60 en el departamento del M., por valor de $4.386.109.150. La Compañía Agrícola de Seguros, hoy Seguros Generales Suramericana S.A., expidió la póliza No. 1034000153401 para amparar el cumplimiento del contrato. Mediante la Resolución 03013 de 18 de junio de 2008, INVIAS declaró la caducidad del contrato y ordenó su liquidación, por lo que la aseguradora debió pagar la suma de $334.141.755, pago que efectuó mediante cheque.
CARGOS
4. Los cargos de nulidad que se esgrimieron en la demanda fueron los siguientes:
4.1. Violación del artículo 18 de la Ley 80 de 1993. En este caso no había riesgo de afectación de la ejecución del contrato porque su plazo expiró el 18 de agosto de 2007, momento en el que se...
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