| Materia | TESIS: ".... Procedencia de la acción de tutela para controvertir actos administrativos (como las Resoluciones de la UNP). La Corte Constitucional ha determinado que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo idóneo de protección de los derechos fundamentales vulnerados por actos administrativos, pero que en ciertas circunstancias es necesaria la intervención urgente del juez constitucional. En ese sentido, es imperativo que en cada caso concreto se valore el objeto del instrumento procesal, la naturaleza del debate que permite plantear, específicamente si es posible un análisis ius fundamental y el resultado previsible. En esa medida, si el juez considera que en el caso concreto el medio trae como resultado el restablecimiento pleno y oportuno de los derechos fundamentales vulnerados, la tutela es improcedente. En contraste, será procedente si advierte que el mecanismo de defensa judicial aparentemente prevalente no permite la protección eficaz reclamada. Además del objeto del medio ordinario y el tipo de análisis que se realiza en el mismo, la tutela puede desplazar a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por la incidencia del tiempo sobre los derechos fundamentales, pues mientras que el juez administrativo se pronuncia sobre la validez de los actos supuestamente transgresores de las garantías fundamentales del accionante, la falta de protección efectiva y oportuna podría conllevar la afectación de los derechos. La incidencia del tiempo en la idoneidad del mecanismo se manifiesta por alguna de las siguientes circunstancias: “a) Porque la prolongación del procedimiento contencioso afectaría desproporcionadamente el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o, b) Porque para el momento en que el juez contencioso adopte una decisión, el ejercicio pleno del derecho fundamental vulnerado no puede restablecerse, y esta situación sólo puede ser resarcida económicamente.”5 En el caso concreto se estableció que la accionante es: (i) una líder social, representante legal de la Asociación de Mujeres Desplazadas del Meta (ASOMUDEM)6, (ii) En razón de su función defiende los derechos humanos de quienes han vivido las consecuencias del conflicto armado, con énfasis en mujeres y personas jóvenes, su labor se centra especialmente en la reparación integral, la restitución de tierras, el retorno colectivo y la reubicación definitiva de las familias desplazadas, entre otros en los municipios del Meta y, (iii) ha sufrido amenazas y atentados contra su vida e integridad personal debido a su labor como líder social. Así, se advierte que exigirle a la peticionaria que acuda a la jurisdicción contenciosa administrativa para controvertir la actuación de la UNP podría resultar desproporcionado, en tanto la ausencia de protección de sus derechos fundamentales eventualmente la podría llevar a una situación más gravosa. Además, las amenazas contra su vida exigen una intervención urgente del juez constitucional como garante de sus derechos, por lo que en este caso particular la acción de tutela resulta procedente como mecanismo definitivo. 6. El debido proceso administrativo y el procedimiento de calificación de riesgo de la UNP El artículo 29 de la Constitución establece que el debido proceso es un derecho fundamental que debe aplicarse a todas las actuaciones judiciales y administrativas. En ese sentido, constituye una garantía para todas las personas, ya que le impone al Estado la obligación de resolver las situaciones jurídicas mediante decisiones razonadas y con la observancia de los procedimientos dispuestos para tal fin, por lo que se convierte en un medio para combatir las posibles arbitrariedades o abusos de autoridad en las que pueda incurrir la entidad que profiere las actuaciones (..) 16 El artículo 81 de la Ley 418 de 1997 dispuso la creación de un programa de protección para personas que se encuentran en situación de riesgo inminente contra su vida, integridad, seguridad o libertad por causas relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno, y que pertenezcan a alguna de las siguientes categorías: dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición; de organizaciones sociales, cívicas y comunales, gremiales, sindicales, campesinas y de grupos étnicos; de las organizaciones de derechos humanos y miembros de la Misión Médica, entre otros. Conforme a esta disposición, el Capítulo 2° del Título I de la Parte 4° del Libro 2° del Decreto 1066 de 2015 regula este programa de protección, ya que no solo reglamenta el proceso ordinario para que las personas accedan a este, sino que también distribuye facultades y responsabilidades a distintas autoridades gubernamentales y administrativas dentro del proceso. Ahora bien, el artículo 2.4.1.2.2 el Decreto 1066 de 2015 establece los principios que rigen los programas de prevención y protección, además de los constitucionales y legales que orientan la función administrativa. De esta manera, los procedimientos de valoración tanto para ingresar al programa de protección en virtud del riesgo como para fijar las medidas de seguridad correspondientes deben fundamentarse en estudios técnicos especializados que justifiquen la necesidad de las medidas. En ese sentido, este procedimiento busca garantizar el debido proceso de las personas cobijadas por estas medidas, ya que la administración tiene . el deber de argumentar sus determinaciones con conceptos técnicos especializados que motiven la decisión de otorgar, modificar o finalizar medidas de seguridad. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que para cumplir las obligaciones derivadas del derecho a la seguridad personal, las actuaciones administrativas que lleven a cabo las autoridades competentes deben estar justificadas en estudios técnicos individualizados y específicos del nivel de riesgo de la persona interesada. Por ejemplo, en la mencionada sentencia T-224 de 2014, la Sala Quinta de Revisión estableció lo siguiente: “En el presente caso existe que la comunicación de validación del estudio adelantado por el Grupo de Valoración Preliminar allegada por la accionada (el 15 de junio de 2013), en el que el CERREM calificó el riesgo del demandante como “ordinario” y por tanto no merecedor de las medidas de protección especial en su favor, ni a favor de su grupo familiar. A pesar de lo expuesto por la demandada, el contenido de la comunicación escrita de esa valoración no ofrece argumentos que fundamenten la decisión, ni estos le fueron informados o dados a conocer por otra vía al peticionario. La comunicación se limita a afirmar que obedeció a un estudio serio y ponderado de la situación del accionante, en el que se descartó que el riesgo de seguridad fuera “actual, inminente, serio, individualizable, concreto, presente, importante, claro, discernible, excepcional y desproporcionado”, por lo que no era procedente asignarle el esquema de seguridad pretendido. Afirmaciones que no describen circunstancias de tiempo, lugar y modo específicas y propias del actor para descartarlo como sujeto protegido, limitándose este documento a mencionar las características propias del riesgo plasmadas en la jurisprudencia constitucional, sin que exista evidencia de su análisis y valoración”. En conclusión, para garantizar el derecho fundamental al debido proceso y desarrollar los principios de causalidad e idoneidad que orientan la prestación del servicio de protección personal, las actuaciones administrativas que lleven a cabo estudios de valoración y de medidas deben estar justificadas en estudios técnicos individualizados y específicos que los fundamenten de manera suficiente y razonable.7 7. El caso concreto 7.1. La señora María Cecilia Lozano Camacho interpuso acción de tutela contra la UNP porque consideró vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, seguridad personal, debido proceso, libertad de locomoción y trabajo, en tanto que consideró que las medidas de seguridad tomadas en la Resolución No. 1038 del 23 de febrero de 2021, confirmadas por la Resolución No. 4609 del 16 de junio pasado, consistentes en “finalizar un (1) vehículo convencional y (1) hombre de protección, y ratificar un (1) hombre de protección, un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado por un término de un (1) año”, son ineficaces y ponen en riesgo su vida. En ese sentido, solicitó al juez constitucional que reactive el esquema de seguridad con el que contaba anteriormente, de manera que le sea reconocido un medio de transporte convencional y escolta personal consistente en dos hombres de protección. A su turno la UNP informó que las medidas de seguridad tomadas en la Resolución No. 1038 del 23 de febrero de 2021, fueron consecuencia de la última valoración de riesgo efectuada a la peticionaria. Análisis efectuado por el Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información de la entidad (en adelante CTRAI) que presentó su estudio el 18 de enero de 2020 al Grupo Interinstitucional de Valoración Preliminar (en adelante GVP), donde el riesgo fue ponderado como extraordinario con una matriz de riesgo de 53.88%, posteriormente expuesto ante el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (en adelante CERREM) que recomendó las medidas de protección que son cuestionadas en esta acción de tutela. Sin embargo, se advierte que la Sala no puede hacer la revisión constitucional sobre los referidos conocimientos técnicos, sino respecto del procedimiento y de la forma en que se sustentó la decisión acusada de vulnerar los derechos fundamentales. Al respecto el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015 establece que el procedimiento ordinario del programa de protección es el siguiente: “1. Recepción de la solicitud de protección y diligenciamiento del formato de caracterización inicial del solicitante, por parte de la Unidad Nacional de Protección. 2. Análisis y verificación de la pertenencia del solicitante a la población objeto del programa de protección y existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que este desarrolla. 3. Traslado al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información - Ctrai. 4. Presentación del trabajo de campo del Ctrai al Grupo de Valoración Preliminar. 5. Análisis de caso en el Grupo de Valoración Preliminar. 6. Valoración del caso por parte del Cerrem. 7. Adopción de medidas de prevención y protección por parte del Director de la Unidad Nacional de Protección mediante acto administrativo. 8. El contenido o parte del contenido del acto administrativo de que trata el numeral anterior será dado a conocer al protegido mediante comunicación escrita de las medidas de protección aprobadas. En los casos en que el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas - CERREM no recomiende medidas en razón a que el riesgo del peticionario fue ponderado como ordinario, se dará a conocer tal situación a través de comunicación escrita. 9. Implementación de las medidas de protección, para lo cual se suscribirá un acta en donde conste la entregada de estas al protegido. (..) . Debe señalarse que las medidas de protección no son vitalicias ni sempiternas, pues pueden cambiar con el paso del tiempo, además deben de ser reevaluadas por la UNP conforme al procedimiento establecido en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, a pesar que está comprobado que la señora María Cecilia Lozano Camacho es una líder social que ha sido víctima de amenazas y atentados contra su vida y que las mismas son de conocimiento de la Fiscalía General de la Nación y de la UNP, por lo que se evidencia nexo de causalidad entre el riesgo y la actividad que desarrolla. En cumplimiento de lo anterior, el CTRAI realizó las entrevistas, solicitudes de información, trabajo de campo para posteriormente analizar el conjunto de datos, conforme a los principios y normas aplicables al caso. En ese sentido, en la entrevista la peticionaria tuvo la oportunidad de narrar los hechos que vulneraban su derecho a la seguridad personal y de presentar las pruebas correspondientes para sustentar sus afirmaciones. (..) El 16 de febrero pasado el CERREM recomendó a la UNP el reajuste de las medidas de protección de la actora finalizando un (1) vehículo convencional y un (1) hombre de protección, la cual fue acogida por la Dirección General de la UNP que el 23 de febrero de 2021 procedió a expedir la Resolución No. 1038, confirmada en la Resolución No. 4609 del 16 de junio de 2021, al resolver el recurso de reposición interpuesto por la actora. De acuerdo a lo anterior se evaluaron todos los factores pertinentes en el caso de la accionante, se presentaron los estudios técnicos individualizados y específicos de los niveles de riesgo del actor y los hechos fueron analizados en congruencia con los principios de causalidad e idoneidad exigidos tanto por la Ley como por la jurisprudencia Además, la UNP ha evaluado periódicamente sus niveles de riesgo por la actividad de líder social que ejerce y le otorga las medidas que corresponden a las referidas evaluaciones técnicas. No encuentra entonces esta instancia que la entidad demandada haya vulnerado el derecho fundamental del debido proceso. 7.2. Sin embargo, la Sala no puede asumir como cierto que el riesgo para la vida e integridad de la accionante se haya superado y en consecuencia la decisión deberá mantenerse en relación con la amenaza a la vida de la actora. Incluso se ha informado sobre una nueva evaluación por temporalidad en favor de la señora María Cecilia Lozano Camacho, para lo cual se le asignó prioritariamente un profesional analista del Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de la Información (CTRAI), bajo la Orden de Trabajo No. 451954 del 26 de julio de 2021. Ello de conformidad con el procedimiento reglado previsto en el Decreto 1066 de 2015, el cual estipula que el analista cuenta con un término de 30 días hábiles a partir de la firma del consentimiento8 para llevar a cabo el estudio de nivel de riesgo que para el caso de la actora se tendrá en cuenta todos los hechos sobrevinientes y denuncias realizadas por la señora María Cecilia Lozano Camacho. Estudio que posteriormente debe ser presentado ante el GVP quien pondera el nivel de riesgo ante el CERREM que emite las recomendaciones que considere adecuadas ante el Director de la UNP quien a través de un acto administrativo las comunica al destinatario de las medidas de protección y seguridad. 8 Decreto 1066 de 2015 que consagra: “Artículo 2.4.1.2.2 Principios (…) 5. Consentimiento: La vinculación al Programa de Prevención y Protección requerirá de la manifestación expresa, libre y voluntaria por parte del protegido respecto de la aceptación o no de su vinculación (…) Artículo 2.4.2.1.48. Compromisos del protegido. Son compromisos de las personas protegidas por el Programa: 13. Colaborar con la Unidad Nacional de Protección para la realización de la evaluación del riesgo y las posteriores reevaluaciones del mismo.”(Negrilla fuera del texto) |
