SENTENCIA nº 54001-23-33-000-2012-00084-01 de Consejo de Estado (SECCION CUARTA) del 30-10-2019
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Normativa aplicada | LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Fecha | 30 Octubre 2019 |
| Número de expediente | 54001-23-33-000-2012-00084-01 |
ARGUMENTO NUEVO NO INCLUIDO EN LOS CARGOS DE LA DEMANDA Alcance. Le está vedado a la Sala decidir sobre el nuevo hecho planteado en la apelación
No se emitirá pronunciamiento sobre el hecho planteado en la apelación del demandante, en el sentido en que los actos están falsamente motivados por haberlo sancionado por no enviar información y no por extemporaneidad. Lo anterior, porque al tratarse de un argumento nuevo, no incluido en los cargos de la demanda, le está vedado a la Sala decidir sobre el particular.
POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Límites / POTESTAD SANCIONATORIA TRIBUTARIA POR INFRACCIONES AL DEBER DE INFORMAR Finalidad / SANCIÓN POR INCUMPLIR EL DEBER DE SUMINISTRAR INFORMACIÓN Determinación / SANCIÓN POR INCUMPLIR EL DEBER DE SUMINISTRAR INFORMACIÓN Base de liquidación / VULNERACIÓN AL DERECHO DE DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE Inexistencia / SANCIÓN POR INCUMPLIR EL DEBER DE SUMINISTRAR INFORMACIÓN Graduación de la multa / REGULARIZACIÓN DE LA CONDUCTA CON ANTERIORIDAD A LA NOTIFICACIÓN DEL PLIEGO DE CARGOS Dosificación de la sanción a imponer
Esta Sección ha establecido que el ejercicio de las potestades sancionadoras de la Administración tributaria debe enmarcarse dentro de los límites establecidos en el artículo 29 de la Constitución, que garantizan el derecho al debido proceso que le asiste a los ciudadanos en toda clase de actuaciones administrativas y judiciales. En los procedimientos sancionadores tributarios, el derecho de defensa se materializa, entre otras, permitiéndole al obligado tributario conocer, de manera cierta y clara, la sanción que se le imputa, a efectos de que pueda controvertirla. Por lo mismo, los actos que profiera la autoridad encaminados a sancionar, deben guardar consistencia en su motivación fáctica y jurídica, pues, de lo contrario, se le impediría al sancionado estructurar de manera efectiva su defensa. Esas exigencias constitucionales son de obligatorio acatamiento en los procedimientos por medio de los cuales la Administración impone las sanciones contempladas en el artículo 651 del ET, que castigan las infracciones relativas a los posibles incumplimientos al deber de informar. Dicho deber formal está previsto para que la autoridad administrativa pueda cumplir con la función que le asigna el ordinal 20 del artículo 189 constitucional, consistente en «velar por la estricta recaudación» de los tributos; y una de sus manifestaciones más relevantes es la regulada en el artículo 631 del ET, según el cual determinados contribuyentes tienen la obligación de aportar anualmente información en medios magnéticos, a fin de que la Administración pueda adelantar eficazmente sus tareas de inspección. Ahora bien, previo a la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016, el incumplimiento del referido deber acarreaba la sanción establecida en el artículo 651 del ET, que era la misma independientemente de si se había omitido presentar dicha información, si la misma se había reportado en forma extemporánea o con errores técnicos o de contenido. Pues bien, para la época del sub lite, al tenor de la letra a) de la norma ibidem, la sanción en comento era de: a) Una multa hasta de 15.000 UVT, la cual será fijada teniendo en cuenta los siguientes criterios: Hasta del 5% de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida, se suministró en forma errónea o se hizo en forma extemporánea. Cuando no sea posible establecer la base para tasarla o la información no tuviere cuantía, hasta del 0.5% de los ingresos netos. Si no existieren ingresos, hasta del 0.5% del patrimonio bruto del contribuyente o declarante, correspondiente al año inmediatamente anterior o última declaración del impuesto sobre la renta o de ingresos y patrimonio. En criterio de la Sala, esta última regla jurídica constituye una norma supletiva para determinar la sanción por no enviar información, dado que, si las pruebas recaudadas no brindan certeza sobre el supuesto de hecho del régimen jurídico general (i. e. la cuantía de información), la base para el cálculo de la sanción serían ingresos netos del contribuyente y, a falta de ellos, el patrimonio registrado en la declaración de renta del año inmediatamente anterior o, en su defecto, de la última presentada. Desde esa perspectiva, una de las funciones del pliego de cargos como acto preparatorio es garantizar el derecho de defensa del contribuyente, informándole, de manera cierta y clara, la sanción propuesta, bien sea la relacionada con la información omitida o, por falta de pruebas, la que establece la norma supletiva. Por lo mismo, el acto que impone la sanción y el que resuelve el correspondiente recurso, debe guardar consistencia con el acto preparatorio, dado que una actuación contraria vulneraría el derecho de defensa del sancionado. ( ) Vistos los hechos del caso, la Sala evidencia que la demandada propuso en el pliego de cargos una sanción del 5 % de la información omitida, pero, teniendo en cuenta que superaba el límite permitido por el artículo 651 del ET, fijó la multa en el tope máximo autorizado. Decisión que fue adoptada en la resolución que impuso la sanción definitiva y confirmada por la resolución que resolvió el recurso de reconsideración. Si bien el anexo explicativo del pliego de cargos erró en citar, en primer lugar, la norma supletiva, lo cierto es que dicha equivocación no afectó el derecho de defensa del demandante, toda vez que, de la motivación del pliego, se evidencia que el error no impidió que el sancionado conociera de manera cierta y clara la sanción propuesta que, en todo caso, solo se impuso en la resolución sanción enjuiciada y contra la cual se interpuso el correspondiente recurso de reconsideración. Por los motivos descritos, no prospera el primer cargo de apelación promovido por la parte demandante, pues no se acreditó vulneración al derecho de defensa del actor. ( ) Respecto a la tasación de la sanción por irregularidades en el deber de informar, la Sala destaca que el artículo 651 del ET (en la versión vigente para la época del sub iudice) establecía una fórmula abierta que imponía al operador jurídico la obligación de efectuar la graduación de la multa, de acuerdo con los principios constitucionales que rigen la materia punitiva. En efecto, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del citado artículo, la Corte Constitucional consideró que la función punitiva de la Administración tributaria se enmarca en criterios de proporcionalidad y de razonabilidad, de suerte que la imposición de la sanción por no informar debe graduarse en proporción a la magnitud del daño producido con la infracción (sentencia C-160 de 1998, MP: C.I. de G.). Este imperativo constitucional también ha sido reconocido y afirmado por esta Sección en numerosos pronunciamientos anteriores, dentro de los que caben destacarse las sentencias del 20 de abril de 2001 (expediente 11658, CP: Ligia López Díaz); del 20 de febrero de 2003, del 4 de abril de 2003, y del 15 de junio de 2006 (expediente 12736, 12897 y 15181, CP: M.I.O.B.). De acuerdo con esa jurisprudencia, las expresiones «hasta el 5 %» y «hasta el 0.5 %», empleadas por el artículo 651 del ET, le otorgan a la Administración un margen para graduar la sanción. No obstante, «esta facultad no puede ser utilizada de forma arbitraria»; de manera que corresponde al funcionario fundamentar su decisión de imponer el tope máximo con argumentos que deben atender los criterios de justicia, razonabilidad y proporcionalidad de la sanción. En ese contexto, aunque potencialmente las infracciones al deber de informar le puedan generar un daño al fisco, la jurisprudencia de esta Sección tiene establecido que tales omisiones no pueden medirse con el mismo baremo (sentencia del 03 de junio de 2015, expediente 20476, CP: C.T.O. de R.. Así, porque la falta de presentación de información afecta considerablemente la efectividad en la gestión tributaria y, en ocasiones, imposibilita su ejercicio, mientras que la remisión extemporánea impacta la oportunidad para el desarrollo de las competencias de la Administración. De manera que, si el retardo en el suministro de la información es mínimo, no se obstruye el ejercicio de la fiscalización definitivamente; pero, si la mora es prolongada, puede producir el mismo efecto de una falta absoluta, toda vez que los términos con los que cuenta la Administración para el ejercicio de sus funciones son preclusivos, en la mayoría de los casos (sentencia del 12 de octubre de 2017, expediente 21976, CP: M.C.G.. Esa medición de tiempos, en el adecuado cumplimiento de la obligación de informar, permite evidenciar, igualmente, la actitud de colaboración del contribuyente para que, de una parte, la autoridad tributaria reciba la información precisa para determinar las obligaciones impositivas sustanciales y, más allá de ello, para que pueda satisfacerse el objeto de las mismas, con el recaudo de los tributos debidos por la realización de los presupuestos previstos en la ley como generadores de aquéllos, lo cual constituye la razón primordial para poner en marcha el aparato administrativo y su potestad fiscalizadora (sentencia del 19 de julio de 2017, expediente 20387, CP: S.J.C.B.. De ahí que la Sala, al resolver casos concretos, ha graduado con distintos porcentajes la multa a imponer, en función del momento en que se regularice la conducta, todo dentro del marco previsto en la norma (i. e. el artículo 651 del ET), según la cual la sanción puede llegar a ser hasta del 5 % de la cuantía correspondiente a la información que generó la infracción. 3.1- En ese orden de ideas, la Sala precisa que la sanción impuesta mediante los actos censurados debe ser graduada de conformidad con criterios de proporcionalidad y razonabilidad, teniendo en...
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