SENTENCIA nº 54518-33-31-001-2007-00013-01 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN) del 26-01-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Fecha de la decisión | 26 Enero 2021 |
| Número de expediente | 54518-33-31-001-2007-00013-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
REVISIÓN EVENTUAL EN ACCIÓN POPULAR / JUEZ DE LA ACCIÓN POPULAR – Alcance de su función
[L]a Sala considera que el juez de la acción popular debe adoptar en la sentencia las medidas previstas en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, cuando, a partir de la situación de hecho planteada en la demanda, encuentre demostrado que se está amenazando o vulnerando un derecho colectivo. Se concluye lo anterior porque en la acción popular, en lugar de resolver un conflicto de intereses entre dos partes en un proceso, en el cual la congruencia se fija sobre las pretensiones del demandante y las excepciones del demandado, el juez tiene la función de garantizar los derechos colectivos vulnerados con la situación de hecho puesta en conocimiento por el actor popular.
FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 34
ACCIÓN POPULAR – Definición, finalidad y alcance / ACTOR POPULAR Y ACCIONADO POPULAR – Características / FUNCIÓN DEL JUEZ – En el ejercicio de la acción popular
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88 de la C.P., las acciones populares tienen por objeto la > y no están previstas para resolver conflictos entre partes. (…) Así se desprende, además, de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 472 de 1998 que las define como > De acuerdo con la misma disposición > (…) En la acción popular un ciudadano acude al juez y le solicita garantizar un derecho colectivo que considera vulnerado por determinada persona o entidad. El actor popular no es un demandante que formule una pretensión para él, ni que solicite que se declare la existencia de un derecho del cual él es su titular. Su petición, por el contrario, está orientada a que el juez tome las medidas necesarias para garantizar un derecho colectivo que está siendo amenazado o vulnerado. (…) La persona o entidad citada como vulneradora del derecho no tiene las características de un sujeto demandado en un proceso jurisdiccional, pues en la demanda no se pide la declaración de un derecho del demandante ni el pago de perjuicios a su favor; de dicha parte se persigue el cumplimiento de las obligaciones para que cese la amenaza o la vulneración de un derecho colectivo. Es posible que el juez decida que el responsable de la vulneración es una persona o entidad diferente de la citada por el solicitante, la convoque oficiosamente a la acción y le imponga obligaciones en el fallo. (…) El juez no tiene entonces como función dirimir un conflicto entre partes sino garantizar a la comunidad el derecho colectivo que, de acuerdo con la manifestación del actor popular (que la ley denomina petición o demanda), está siendo vulnerado. Para tal fin el Juez debe tomar, en forma inmediata como medida cautelar, o en la sentencia como medida definitiva, las disposiciones que considere necesarias para garantizar la vigencia del derecho colectivo vulnerado o para que cese la amenaza que se cierne contra el mismo.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 88 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 2
NOTA DE RELATORÍA: Sobre las generalidades de la acción popular y el papel del juez en este medio procesal, ver: Corte Constitucional, sentencia C-644 de 2011, M.J.I.P.P.
JUEZ DE LA ACCIÓN POPULAR – Posibilidad de sustentar su sentencia en un derecho colectivo distinto al invocado en la demanda / JUEZ DE LA ACCIÓN POPULAR – Posibilidad de imponer a la entidad accionada obligaciones diferentes de las pedidas en la demanda / ACCIÓN POPULAR – Características / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA – Alcance y aplicación especial en las acciones populares
[S]i, a partir de los hechos afirmados en la demanda, el juez encuentra que se han vulnerado derechos colectivos distintos de los invocados debe declarar su vulneración; y si concluye que se deben tomar decisiones distintas de las solicitadas para protegerlos, debe adoptarlas en la sentencia. (…) La prevalencia del derecho sustancial, la oficiosidad de la acción una vez se impetra, y el deber judicial de adecuación de la demanda imponen concluir (i) que en la acción popular las partes no disponen del derecho en litigio como ocurre ordinariamente en los procesos jurisdiccionales; (ii) que el actor popular no puede controvertir la decisión alegando simplemente que la defensa del interés colectivo afectado con la situación fáctica demostrada en el proceso solo puede ser dispuesta por el juez en la forma solicitada en la demanda o con fundamento en el derecho invocado como vulnerado en ella; (iii) que a la entidad vulnerante no se le viola ningún derecho cuando se impone determinada orden dirigida a proteger o garantizar el derecho colectivo afectado o amenazado, simplemente porque esa orden no fue pedida en la demanda o porque se invocó otro derecho. (…) El principio de congruencia de acuerdo con el cual en la sentencia solo pueden resolverse las pretensiones incoadas en la demanda (que son aquellas respecto de las cuales el demandado pudo ejercer su derecho de defensa) debe interpretarse y aplicarse de manera distinta en las acciones populares, teniendo en cuenta su propósito y la función que el juez cumple en ellas. Si el planteamiento fáctico que hace el actor popular y que es conocido por la entidad accionada resulta demostrado en el curso del proceso, el juez de la acción popular puede aprobar un pacto de cumplimiento, o proferir una sentencia que tenga como base la vulneración de derechos colectivos distintos de los invocados en la demanda y donde se adopten medias diferentes de las impetradas. (…) Con fundamento en la normativa que rige el ejercicio de las acciones populares, la jurisprudencia ha precisado que la regla de congruencia en las acciones populares se circunscribe a los hechos planteados en la demanda y exige simplemente que la persona a la que se le imponen las órdenes haya sido vinculada al proceso. (…) La Sala concluye que cuando el juez de la acción popular, a partir de los hechos afirmados en la demanda y probados en el proceso, encuentra acreditada una amenaza contra un interés colectivo, debe imponerle a la entidad demandada obligaciones de hacer o de no hacer dirigidas a garantizarlo, así estas no hayan sido objeto de las peticiones de los accionantes y así el derecho colectivo invocado haya sido otro.
FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 5
DEMANDA EN LA ACCIÓN POPULAR – Finalidad / DEBIDO PROCESO – Alcance en materia de acciones populares
La demanda en la acción popular cumple la función de poner en conocimiento del juez una situación fáctica que está vulnerando o amenazando un derecho colectivo. El conocimiento de dicha situación por la entidad demandada y la oportunidad de solicitar pruebas para evidenciar que tal situación no se presenta, que ella no vulnera intereses o derechos colectivos, o que ya se tomaron las medidas que debían adoptarse para evitar la afectación, es suficiente para considerar que se le ha respetado su derecho al debido proceso.
FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998
CASO CONCRETO / AFECTACIÓN A DERECHOS COLECTIVOS – Por el uso de puentes peatonales que no cumplieran con las especificaciones técnicas / PUENTE PEATONAL NO CUMPLE CON LAS ESPECIFICACIONES TÉCNICAS Y FUE CONSTRUIDO POR LA COMUNIDAD, SIN QUE MEDIARA LA VOLUNTAD DE LA ADMINISTRACIÓN – No exime al municipio de tomar las medidas necesarias para prevenir daños que puedan darse con su utilización / IMPOSIBILIDAD DE EXIGIR AL MUNICIPIO LA REALIZACIÓN DE OBRAS PÚBLICAS
Es claro que la petición puntual realizada por la accionante iba dirigida a que el municipio construyera un puente peatonal; esta solicitud no fue acogida en la sentencia. Sin embargo, en la demanda se expusieron las razones que evidencian la violación del derecho colectivo a la seguridad de los ciudadanos (que fue invocado en la demanda) y, como consecuencia de lo anterior, en la sentencia se impusieron órdenes dirigidas a protegerlo. Por tanto, no era procedente simplemente negar las pretensiones de la demanda como se dispuso en el primer numeral de la parte resolutiva: lo procedente era declarar la vulneración de dicho derecho colectivo, pues es su vulneración la que fundamenta la orden de destrucción del puente. (…) De las pruebas reseñadas es posible concluir que el puente de madera levantado sobre el canal en la carrera 13 con calle 9 del municipio de Pamplona, efectivamente representa un peligro para la comunidad y así lo había considerado el propio municipio. Por lo tanto, es evidente que existe una amenaza al derecho colectivo a la seguridad. (…) Es cierto, como afirma el municipio demandado, que el puente de madera sobre el canal fue construido por la propia comunidad, sin que mediara la voluntad de la administración. Esa circunstancia, sin embargo, no exime al municipio de tomar las medidas que sean necesarias para prevenir los daños que puedan generarse con la utilización del puente. El solo hecho de que el puente represente un peligro al derecho colectivo a la seguridad...
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