SENTENCIA nº 63001-23-31-000-2013-00001-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 28-01-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Número de expediente | 63001-23-31-000-2013-00001-01 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Fecha | 28 Enero 2021 |
CONTROL FISCAL – Responsabilidad fiscal / TERREMOTO DEL EJE CAFETERO – Subsidios / FONDO PARA LA RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO FOREC – Creación / CONTRATO DE FIDUCIA MERCANTÍL – Entre el FOREC y la fiduciaria LA P.S. con el objeto de constituir un patrimonio autónomo para administrar los recursos del primero / FONDO PARA LA RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO FOREC – Una vez finalizada su liquidación, todos los derechos y obligaciones se radicaron en cabeza de la Red de Solidaridad Social Acción Social / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – D.S. General Administrativo y Financiero de la Red de Solidaridad Social Acción Social por no ejercer los controles necesarios para detectar el fraude en el pago de los subsidios / RESPONSABILIDAD FISCAL – Por omitir negligentemente ejercer funciones de vigilancia, supervisión y seguimiento sobre los recursos públicos al delegar la firma en un contratista / RESPONSABILIDAD FISCAL – Por no ejercer vigilancia y control sobre las funciones transferidas o delegadas
[D]e conformidad con el Manual de Funciones de la RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL (Resolución núm. 8436 de 31 de diciembre de 2004), el Subdirector General Administrativo y Financiero de dicha entidad tenía, entre otras, las siguientes funciones: “[…] 5. Dirigir la actividad financiera de la entidad y supervisar el manejo de los recursos financieros […] 6. Dirigir, coordinar y controlar las actividades de administración de personal, y las relacionadas con apoyo logístico y tecnológico de la entidad. […]”. Como ya se indicó, el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero-FOREC, suscribió el Contrato de Fiducia Mercantil núm. 1426 de 23 de junio de 1999 con la Fiduciaria La Previsora S.A. para la administración de los recursos de subsidios a través de un patrimonio autónomo […] Al revisar detenidamente las funciones asignadas al Subdirector General Administrativo y Financiero en mención, se observa que, sin duda, encajan dentro del concepto de gestión fiscal, por estar referidas a la ordenación, control, dirección, administración y manejo de los bienes o recursos de la entidad, y por implicar poder decisorio sobre dichos bienes o fondos. […] Para la Sala es claro que el señor ARMANDO ESCOBAR SÁNCHEZ tenía la dirección, supervisión y manejo de los recursos financieros puestos bajo su responsabilidad, en razón a su cargo y al cumplimiento de sus funciones inmersas dentro del ámbito de la gestión y, por ende, de la responsabilidad fiscal. Sin embargo, el señor ESCOBAR SÁNCHEZ, en ejercicio de sus facultades, mediante oficio de octubre de 2005, radicado el 31 de octubre del mismo año en la Fiduciaria La Previsora Oficina de Armenia, bajo el número 1729, tomó la decisión de delegar los desembolsos de los subsidios, y autorizar la firma de los mismos en el contratista Á.A.Q.O., a quien, por medio de dicho acto de delegación, se le otorgaron expresas funciones que implicaban gestión fiscal, pues, este adquirió el poder de disposición sobre los recursos públicos que le fueron confiados para el cumplimiento de los fines del proyecto de la Red de Solidaridad Social Eje Cafetero, delegación que aprovechó para apropiarse, en diferentes modalidades, de los recursos de los subsidios, al tener disposición de los mismos, pues el manejar la base de datos de los beneficiarios, le permitió incluir nuevos beneficiarios no aprobados por el Consejo Directivo del FOREC, aumentar las cuantías inicialmente autorizadas, causando un daño a Acción Social y consecuentemente al patrimonio estatal. Así las cosas, no es de recibo para la Sala la justificación del demandante, según la cual la autorización dada únicamente recaía sobre los desembolsos de los subsidios ya aprobados por el extinto FOREC, con nombre y número de identificación y no otros, puesto que no existe duda respecto a que el señor ARMANDO ESCOBAR SÁNCHEZ, como gestor fiscal de los recursos financieros del FOREC, al delegar la firma para efectuar los desembolsos en un contratista de Cootraservi, no quedaba eximido de su deber de vigilancia y control sobre las funciones transferidas, conservando la obligación de seguir dirigiendo y supervisando la actividad financiera y el manejo de los recursos y controlar las actividades tecnológicas de la Entidad, omisión que en últimas dio lugar a que fuera hallado responsable fiscal, independientemente de las razones que tuvo para otorgar dicha delegación, ya que, se insiste, debió haber supervisado y controlado todo lo realizado por el señor Q.O., hasta la entrega total de los subsidios adjudicados, como lo establecía el manual de funciones. […] Conforme con lo anterior, para la Sala es evidente que el señor A.E.S., en su condición de Subdirector General Administrativo y Financiero de Acción Social, ejercía funciones que involucraban gestión fiscal por tener disposición sobre recursos públicos destinados al pago de subsidios; y el hecho de que tales dineros se encontraran asignados a cuentas bancarias de cada uno de los beneficiarios, no significaba que podía disponerse de los mismos, sino una vez se diera la correspondiente autorización por parte del gestor fiscal. Por lo tanto, así estuvieran esos recursos en la mencionada situación, aún se requería, para su pago efectivo, una última disposición de Acción social, no obstante que estuviesen bajo la administración de la Fiduciaria La Previsora. Debe la Sala igualmente señalar, que el señor A.E.S., Subdirector General Administrativo y Financiero de Acción Social, quien tenía, como gestor fiscal, la potestad de disponer el desembolso efectivo de los subsidios, autorizó la firma en bancos y delegó la decisión sobre el desembolso definitivo en el señor ÁLVARO ANDRÉS QUINTERO ORREGO, delegación de funciones que en sí mismo implicó gestión fiscal sobre recursos públicos. Pero, además, se insiste, a pesar de la delegación otorgada, el demandante tenía la obligación de seguir dirigiendo y supervisando la actividad financiera y el manejo de los recursos que hiciera el señor Á.Q.O., hasta la entrega final de los mismos, lo que no hizo. Y fue esa omisión negligente en ejercer sus funciones de vigilancia, supervisión y seguimiento sobre dichos recursos, la que precisamente aprovechó el delegatario, quien, abusando de la autorización de firma que le había sido entregada, realizó las maniobras fraudulentas ya reseñadas, con el consecuente daño fiscal y detrimento del patrimonio público, tal y como se evidencia del mismo testimonio del señor Álvaro Andrés Q.O.
FONDO PARA LA RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO FOREC – Una vez finalizada su liquidación, todos los derechos y obligaciones se radicaron en cabeza de la Red de Solidaridad Social Acción Social / ACCIÓN SOCIAL – Era la responsable de ordenar a la Fiduciaria la Previsora los pagos de subsidios / FIDUCIARIA LA PREVISORA – Era una mandataria del fideicomitente Acción Social / ACCIÓN SOCIAL – Como ordenador de gastos de recursos públicos, tenía la responsabilidad de vigilar y supervisar su correcta destinación
La Sala tampoco comparte las consideraciones del apelante en el sentido de que, al extinguirse el FOREC y entregar los derechos y obligaciones a ACCIÓN SOCIAL, por estar los recursos de los subsidios en un patrimonio autónomo, ello necesariamente conllevó que fuera la Fiduciaria La Previsora la mayor responsable del fraude que se cometió, bajo la consideración de que los dineros respectivos se encontraban depositados en cuentas abiertas por dicha entidad a su nombre, los cuales nunca entraron al presupuesto de Acción Social, razón por la cual esta no tuvo ni la administración ni la posibilidad de ejecución de los mismos. Al respecto, la Sala trae a colación lo previsto en el contrato de fiducia mercantil núm. 1426 de 1999, suscrito entre el FOREC y LA FIDUCIARIA LA PREVISORA, el cual, en relación con su objeto, dispuso lo siguiente: “[…] El presente contrato tiene como objeto la constitución de un PATRIMONIO AUTÓNOMO con los recursos que el FOREC le transfiera a la FIDUCIARIA, con la finalidad de que ésta los administre, ejerza funciones inherentes a la calidad de fiduciaria de conformidad y con arreglo a las instrucciones de la Junta Administradora del F. […]”. Y entre las obligaciones generales del fideicomitente (Acción Social) estaba la de: “[…] Ordenar a la FIDUCIARIA los pagos que se deban hacer en el cumplimiento de las actividades indicadas en la cláusula primera del contrato. PARÁGRAFO: Queda entendido que el Fideicomitente deberá registrar su firma en LA FIDUCIARIA y que podrá modificar el ordenador de pagos mediante comunicación escrita que dirigirá a LA FIDUCIARIA […]”. Y, en su numeral 7, estaba previsto que el fideicomitente debía ejercer la supervisión sobre todos los pagos y obligaciones que se generen en desarrollo del presente contrato. De la simple lectura de las aludidas cláusulas del contrato de fiducia mercantil infiere la Sala que, para los efectos en ellas estipulados, la Fiduciaria La Previsora era, sin duda, una mandataria de ACCIÓN SOCIAL. Por lo demás, es claro que los recursos destinados al pago de subsidios, aun cuando estuvieran siendo administrados por la Fiduciaria, en ningún momento perdieron su carácter de públicos y, por ende, si bien a esta última entidad le correspondía administrarlos no tenía la disposición de los mismos, ya que estaba supeditada a las instrucciones que sobre esos recursos impartiera el Fideicomitente, quien, además, como ordenador de gastos de recursos públicos, tenía la responsabilidad de vigilar y supervisar su correcta destinación, gestión fiscal de la cual no podía desprenderse, alegando que dicha responsabilidad recaía, únicamente, en quien los administraba.
RECURSOS DESTINADOS AL PAGO DE SUBSIDIOS – El hecho de que se hubiesen asignado a cuentas bancarias de cada uno de los beneficiarios no significaba que se podía disponer de los mismos sin autorización de Acción Social / RECURSOS...
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